军情观察:奥巴马政府阿富汗政策的四大挑战

● 邵育群

2009年03月12日07:47  来源:新华网

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2009年2月17日,奥巴马批准向阿富汗增兵1.2万人。      图表:新华社发
2009年2月17日,奥巴马批准向阿富汗增兵1.2万人。      图表:新华社发
  新华网专稿:奥巴马政府将美国反恐重心从伊拉克转向阿富汗,其阿富汗政策走向引起各方关注,个中原因很简单,美国的阿富汗政策将对南亚、中亚、中东地区安全形势;美俄、美中、美印等大国关系以及全球反恐形势产生重要影响。目前,虽然其政策还在形成过程中,真正面目尚不清晰,但笔者认为,如果奥巴马政府的阿富汗政策在美国国内、阿富汗及巴基斯坦、美国及其盟国和地区国家四个层面不能摆脱目前的困境,那么美国将重蹈历史覆辙,阿富汗也可能成为美国的“下一个越南”。

  先看美国国内。关于应该采取怎样的阿富汗政策,美国国内一直缺乏共识。虽然奥巴马政府和主流智库都认识到仅靠军事手段无法稳定阿富汗安全局势,需要采取政治手段,但究竟是什么政治手段,现在尚无共识。奥巴马总统刚在上周日表示愿意与“温和的”塔利班进行对话,国内马上出现反对声音,新美国基金会的Peter Bergen撰文列举九大理由说明在当前形势下与塔利班进行交易会使阿富汗的情况更糟糕。到底要不要与塔利班谈?什么时候谈?将是未来一段时间内美国国内辩论的焦点。

  对奥巴马政府而言,更大的挑战还在于整合政府各相关部门,以使它们清楚地知道,其它部门在阿富汗到底做了些什么。布什政府任内,美国国防部、国务院、对外援助署、农业部等各部门在阿富汗重建中开展了许多项目,但它们相互之间缺乏协调,布什政府因此常有事倍功半之感。布什政府通过不同的对外援助帐户向阿富汗和巴基斯坦提供各类援助,到目前为止,没有人能说清楚阿富汗战争后美国向上述两国提供援助的总数。此外,布什政府明显感到美国缺乏足够的人员配备在阿富汗推动经济和社会的重建项目顺利开展。在安全形势恶劣的情况下,美国只能依靠军队实施具体项目,这种做法引起大量非政府组织的不满,也使美国的援建项目染上过度的军事色彩。国防部长盖茨在布什政府时期就已开始反思这种做法,但奥巴马政府要在短期内改变官僚机构和美国对外援助政策长期以来的积弊,可以说是困难重重。

  再看阿富汗和巴基斯坦。目前,华盛顿内部流行“Afpak”一词,也就是将阿富汗和巴基斯坦看成问题的一体,甚至认为阿富汗是小问题,真正的问题在巴基斯坦。奥巴马政府认为,如果不消灭活动于阿巴边境巴基斯坦一侧的塔利班和“基地”组织,阿富汗的安全形势就难有根本好转。美国不断向巴基斯坦政府施加压力,要求其全力配合反恐,还不顾巴政府反对,使用“捕食者”无人机深入巴领空进行军事打击。奥巴马政府的问题在于,它把美国无法用军事手段解决的问题推向巴基斯坦。美国不断施压只会削弱巴基斯坦政府的执政基础,强化巴国内的反美情绪。同时,奥巴马政府也没能有足够的能力缓解印巴关系,解除巴基斯坦的后顾之忧,这从印度强烈反对奥巴马任命霍尔布鲁克为阿富汗、巴基斯坦和印度问题特使以及反对参加美-阿-巴三边会谈即可看出。

  此外,美国历史上对巴政策的不良纪录也使巴国内战略界对奥巴马政府的政策抱有深刻的怀疑。至于奥巴马政府将阿富汗安全形势恶化怪罪于阿富汗卡尔扎伊政府更是令人发笑。众所周知,卡尔扎伊政府在打击鸦片种植和毒品走私、援助品发放等政策上一直受到美国政府的巨大压力,布什政府的不当政策是导致阿富汗政府难以树立威信的主要原因。现在奥巴马政府不断与阿国内在野政治势力的代表会面,公开表达其对卡尔扎伊政府的不满,似乎是在为今年阿国内大选政府换届做准备。暂且不论目前是否有合适替代卡尔扎伊的人选,即使美国找到了合适人选,简单的换人不能解决阿国内错综复杂的政治问题应当是奥巴马政府可以预料的。

  美国及其盟国的“任务分担”是第三个关注层面。目前北约在阿富汗的国际安全援助部队(ISAF)共有56000多人,其中主要军事力量部署在安全形势恶劣的阿南部和东部地区。美国政府一直希望北约欧洲盟国能够增加在阿驻军,同时希望一些国家改变其军队不到危险地区直接参与军事战斗的政策,但布什政府的游说工作始终没有成功。4月初北约将举行峰会,届时奥巴马政府的一大任务就是说服其欧洲盟国改变在阿的军事政策,并提供更多的经济援助。虽然奥巴马当选总统为跨大西洋关系的改善吹来了暖风,欧洲各国也热烈欢迎奥巴马政府重视对话与合作的政策,但欧洲各国政府都须认真考虑国内的民意。它们必须告诉选民,为什么他们的孩子要在阿富汗付出生命,为什么在金融危机的大背景下要向遥远的阿富汗提供数以亿计的援助。

  另外,美欧在阿富汗重建上更严重的问题是双方能否协调各自的援建政策,特别是美国能否尊重欧洲盟国的政策主张。布什政府任内,美国对英、德等国负责的反毒和警察培训项目颇有微词。美国坚持根除与拦截的反毒政策,但结果是阿毒品泛滥,其毒品输出已经严重危害到地区国家和相关主要毒品消费国。毒品交易为恐怖组织提供了充足的资金来源,成为阿重建进程中亟待解决的问题。英国提出不同的解决方案,却得不到美国的支持。德国负责阿富汗警察的培训,美国认为其速度太慢,无法满足阿富汗安全形势的需要,德国人则把美国的做法称作“疯狂英语学习班”,认为美国的做法不可能培训出称职的警察。奥巴马政府上台后,欧洲已有学者表示,美国在阿富汗的政策很可能是“面带微笑的单边主义”,显示出对美国行事作风的怀疑。由于各自安全利益和政治文化的不同,美欧在军事、社会和经济政策的分歧不可能短时期内消除。

  最后一个挑战来自地区层面。奥巴马政府表示,解决阿富汗问题需要一个“地区战略”,即美国应和相关地区国家,如俄罗斯、印度、伊朗和中国等,进行协调与合作。对奥巴马政府来说,地区战略说起来容易做起来难。虽然各地区国家在改善阿富汗安全形势、维护地区稳定上具有共同利益,但由于它们与美国之间存在严重的战略分歧和猜疑,要开展富有实效的安全合作恐怕很难。奥巴马政府已经向俄罗斯释放信号,希望缓解改善美俄关系,但美国对俄罗斯在阿富汗的行动存有高度的不信任。在失去其在吉尔吉斯斯坦的马纳斯基地后,美国更加不可能相信俄罗斯的合作倡议。如果要合作,也是半信半疑的合作,是竞争中的相互妥协。印度外秘梅农近日在华盛顿与美方进行美印战略对话,对话内容之一就是阿富汗问题。

  印度是阿富汗重建的重要援助国之一,但美国碍于巴基斯坦的考虑,一直未在阿富汗安全领域与印度进行合作。印度方面对美国在本地区的军事存在一直抱有不满,在安全利益方面也和美国有分歧,因此即使当前美印双边关系迅速发展,双方在阿富汗问题上的合作仍将是有限的。伊朗在阿富汗战争后曾一度与美国保持了合作的姿态,在阿难民问题上给予配合。但由于布什政府政策不当,导致伊朗的反对情绪上升。奥巴马政府能否使伊朗重新在阿富汗问题上执行积极的政策,与美国的中东政策、伊朗核问题等环环相扣,还有相当大的变数。

  上述四个层面的问题都对奥巴马政府构成挑战。一个务实可行的阿富汗政策应该建立在理解阿富汗历史、社会、政治和经济发展现状,尊重阿富汗和地区相关国家合理利益的基础之上。傲慢和自以为是不能解决问题已为历史所证明。

  (作者为上海国际问题研究院南亚研究中心副主任)

(责编:杨铁虎)
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