美国防部新《四年国防审查》：绝不放弃军事霸权

报告的制定背景

美国《1997年国防授权法》要求国防部每四年提交一次QDR报告，针对最新的国家安全战略要求，分析美国所面临的潜在军事威胁和国防战略的目标，提出在战略、计划与资源等方面要采取的措施。美国国防部迄今已先后提交了1997年、2001年、2006年、2010年和2014年版QDR报告。其中，2014年版报告的制定工作从2013年下半年正式启动，连同2015财年国防预算和未来5年（2015～2019财年）国防预算计划一起提交给美国国会。

在2014年版QDR报告的引言部分，美国国防部明确指出本版报告的制定是一个“战略驱动、基于资源”的过程，也即战略和财政是本版报告考虑的两个最重要因素。与2010年版相比，本版报告制定之时，这两方面的背景均已发生很大变化。

战略方面，美国国防战略已发生重大转变，建军重点转向应对未来

在本版报告制定之前，奥巴马政府已发布了《国家安全战略》、《国防战略指南》（又名《维持美国的全球领导地位：21世纪国防的优先事项》）和《国家军事战略》，提出并发展了包括“空海一体战”在内的新型联合作战概念，逐渐落实以“重返亚太”为核心的新安全政策。其中，美国国防部在《国防战略指南》中提出了“亚太再平衡”战略，开始推进主要针对亚太地区、重点应对大国挑战的战略转变，我军成为美军的主要假想敌。但这些重大转变在2010年版报告中基本没有反映，正如本版报告所言，“2010年版报告从根本上说是一种战时的策略”，其重点仍是“打赢当前战争”（即打赢当时正在进行的全球反恐战）。随着美军作战部队撤离伊拉克和阿富汗，本版报告考虑的首要问题也自然转为如何支持战略转变。

财政方面，美国国防预算正经历重大变化，预算总额由增长变为削减

在本版报告制定之时，美国联邦政府正在根据《2011年预算控制法》的规定削减支出，美国国防预算也未幸免。美国国防部已从2012财年开始实施为期10年（至2021财年）、总额4870亿美元的第一轮预算削减计划；由于美国国会未能及时就第二轮削减方案达成一致，根据《2011年预算控制法》，自动减赤机制从2013年3月1日开始生效，如该机制持续下去，每年的国防预算削减额度将增加约500亿美元。不过，美国国会在2013年12月通过了《两党预算法》，对《2011年预算控制法》进行修正，抬高了2014财年和2015财年的联邦政府预算上限，同时将《2011年预算控制法》的实施期限延长至2023财年。这使美国国防预算得以暂时规避自动减赤，但10年削减总额仍将高于4870亿美元，而且从2016财年开始将重新面临自动减赤风险。美国国防部在制定本版报告时不得不考虑这一现实制约，在报告中也有反复提及；而2010年版报告制定时，美国国防预算处于连续增长周期，其中2010财年国防拨款高达6910亿美元，为2000年以来的最高点。

值得重点关注的内容

本版报告首先分析了美国未来面临的安全环境，随后以《国家安全战略》和《国防战略指南》为基础，提出了国防战略顶层框架，重申了美军建军目标，详述了符合国防战略顶层框架的建军举措和海外部署决策。此外，该报告还高度重视通过减少支出和争取预算来保障相关决策的落实。综合来看，本版报告值得我们重点关注的内容有以下几点。

提出国防战略顶层框架，提升“防卫”和“塑造”的地位，同时绝不放弃对军事霸权的追求

在本版报告中，美国国防部参照美国联邦政府在《国家安全战略》中提出的4项美国核心利益 ，将其在《国防战略指南》中列出的6个国防优先事项 进行了综合，提出了一个国防战略顶层框架（报告称之为“更新的国防战略”），并在该框架中明确排列了综合后的主要国防事项优先级。这项工作解决了《国防战略指南》提出的各国防优先事项未按优先级排序的问题，并为报告提出的各项决策提供了参考依据。

报告中提出的该框架包括3个“互相加强并互相依赖”的“核心”（pillar），可称之为“3个核心”框架。这3个核心是：（1）保卫美国本土。该事项被定义为“国防部第一优先事务”，目标是慑止并挫败对美国的攻击，并支持民事当局减轻潜在的攻击和灾害后果。（2）建立全球安全。该事项被定为“美国领导地位和影响力的根本”，目标是慑止对手、阻止冲突，保障盟友和伙伴，维持地区稳定，与他国合作解决共同的安全挑战。（3）投送力量并赢得决定性胜利。该事项被定为“美国作为全球领导发挥作用的根本”，目标是在一个或多个地区挫败进犯，破坏和摧毁恐怖分子网络，提供人道主义援助和灾害救援。

从内容分析，“3个核心”的立足点分别是本土安全防卫、全球态势塑造和全球作战行动，涵盖了《国防战略指南》提出的美军10项使命任务 。与《国防战略指南》相比，该框架的主要特点是提升了“防卫”和“塑造”的地位，将导弹防御、核威慑、赛博攻防、全球部署等重要军事能力或手段均纳入为它们服务的范畴；同时也决不放弃追求军事霸权，继续谋求强大的制胜能力。此外，该框架更具宏观性，并明确了主要国防事项和各项使命任务的优先级，为美军决策建军举措和海外部署提供了指导。

重申军队能力建设目标，创新海外军事存在，深化与重要盟国之间的合作

本版报告重申了《国防战略指南》提出的军队顶层能力建设目标，但表述有变化。报告提出，在任何时候，如果慑止失败，美军应能在一场大规模的多阶段战役中挫败一个地区性对手，同时拒止另一个地区的第二个进犯者实现其企图，或迫使其付出无法接受的代价。这一目标与《国防战略指南》中的提法基本相同，但将后者的“大规模战役”改称“大规模多阶段战役”，或意味着美军有关战法设计已经成形，例如，“空海一体战”概念就是战役级的多阶段联合作战概念。

本版报告提出了具有针对、联盟、创新和预筹特征的海外军事存在策略。报告提出美军将：在亚太等关键地区部署按该地区特点整编的部队，并增加前沿部署的海军力量；按新的组合部署舰船、航空装备和危机反应部队；优化利用海外多边联合训练设施，以提高美军及其盟友、伙伴的战备程度和互操作性；发展创新的海外部署、保持存在和综合支持选择，以快速利用对F-35战斗机等先进能力的投资；运用创新的方式延长舰船服役寿命；推动与他国达成介入协议，以为未来应对危机提供额外的战略战役灵活性等。

本版报告重视采取多种方式利用重要盟国的军力、财政和科技资源。报告以英、澳为例，指出美国正与两国加强制定国防规划的合作，与英国合作发展未来航母能力，重点针对在全球关键地区实施力量投送而构建更为灵活的联盟部队部署方式；与澳大利亚重点开展部队驻扎和潜艇、武器、直升机、作战飞机和运输机等方面的合作；为保持技术优势，要与“最亲密的盟友”合作确定国防投资组合。

决策以部队规模换取作战能力和战备程度，按照国防战略顶层框架确定能力建设重点和海外部署安排

在本版报告中，美国国防部针对2019财年的美军部队规模、作战能力和战备程度进行了“再平衡”，其核心思想是通过缩小部队规模来换取作战能力、战备程度的保持和增强；同时，还按照“3个核心”框架，全面确定了国防能力建设重点和海外部署安排。

（1）对部队规模、作战能力和战备程度进行“再平衡”

从内容分析，特、网、空、海部队是美军建设和保护重点，体现了主要应对“高端威胁”的部队整编思路。主要决策可归纳为以下三点。

一是扩大特种作战部队和网络任务部队规模（也只有这两类部队扩编）。报告决策将特种作战部队基本作战建制保持为660多个，员额定为6.97万人，军机总数定为340多架，员额和军机数量均有所增长；还首次给出了网络任务部队规模，决策建立21支国家组（13支任务组和8个支持组）、44支战斗组（27支任务组和17个支持组）、18支国家网络防护组、24支军种网络防护组和26支作战司令部与国防部信息网络赛博防护组，总体规模显著扩大。

二是保持空军、海军和海军陆战队的核心作战能力。空军重点部署推进网络、航电、武器、战术和训练能力，优先研制F-35战斗机、新型轰炸机和KC-46加油机，并为此在近期退役部分老化和用途单一的军机以释放资源；海军优先发展下一代战略核潜艇、进攻性反舰武器、下一代对陆攻击武器、“弗吉尼亚”级核潜艇有效载荷模块和F-35战斗机，将濒海战斗舰的总采购数量限制在32艘，并通过降低成本和暂停部分舰船的使用来释放资源。海军陆战队现役员额将略减至18.2万人，并分阶段采办新型两栖战车。

三是对陆军规模进行较大程度地削减。报告提出要保持世界级的、适应大规模多阶段联合和联盟作战的陆军部队，但决策将现役部队员额从57万人缩减到44～45万人，将预备役部队员额从20.5万人缩减到19.5万人，并继续执行将陆军国民警卫队员额从35.8万人缩减到33.5万人的计划；通过重组陆航和取消“地面战车”的工程研制进一步释放资源，以保障战备程度、升级战斗和支援车辆及投资新技术。

（2）按照“3个核心”框架确定能力建设重点和海外部署安排

报告针对“保卫美国本土”和“投送力量并赢得决定性胜利”这两个核心确定了能力建设重点，针对“建立全球安全”这一核心确定了海外部署安排，并将这些决策统一归类为“保护关键优先事项”。

针对“保卫美国本土”，报告确定的能力建设重点依次是导弹防御、核、网络、空/陆/海和支援民事当局。其中导弹防御的建设重点是增加陆基中段拦截弹数量、在日本部署第2部监视雷达和发展新能力；核方面的建设重点是持续为相关装备的现代化投资；网络的建设重点是建立任务部队和国防部联合信息环境。

针对“投送力量并赢得决定性胜利”，报告确定了空/海、地面部队、空间、反恐和特种作战、精确打击、情报监视侦察和军事能力弹性等方面的建设重点。其中，空/海方面的建设重点是“可提升联合部队对抗‘反介入/区域拒止’能力的”战斗机、远程打击、高生存力持久监视、弹性架构和水下战能力；空间方面的主要建设重点是扩大情报来源（如利用商用卫星图片和在商用卫星上搭载军用载荷）、建立更具弹性的体系架构和加速发展空间对抗手段；精确打击的主要建设重点是采购可适应多种平台、打击多类目标的空地导弹，发展空、海军通用的远程反舰导弹和储备数千枚“战斧”对陆攻击巡航导弹等。

针对“建立全球安全”，报告按亚太、中东、欧洲、非洲和拉美的顺序确定了海外部署安排。其中针对亚太的安排主要包括：在东北亚维持强大的存在；加强在大洋洲、东南亚和印度洋的存在；在2020年前将60%的海军装备部署到太平洋，并加强驻日海军；空军增加侦察监视飞机等装备的部署；增强关岛的海、空军力量并在此增加部署海军陆战队；在澳持续轮换部署海军陆战队；继续开展双边和多边联合演习等。

三、对报告总的看法

2014年版QDR报告全面反映了奥巴马政府《国家安全战略》和美国国防部《国防战略指南》的要求，是第一份围绕美军当前战略转变和2020年联合部队建设目标制定的QDR报告。本版报告的不少内容和提法在之前的战略文件和高官讲话中已有反映，但报告进行了更为系统化处理和更为具体的阐释。

综合来看，本版报告值得重点关注之处主要有7点：一是提出“3个核心”框架，对美国主要国防事项和美军使命任务进行了优先级排列，为相关决策提供了依据；二是提升了“防卫”和“塑造”在国防战略中的地位，同时绝不放弃对军事霸权的追求；三是比以往任何战略文件更加突出亚太地区，首次明确给出并全面使用亚太、中东、欧洲、非洲和拉美这样的地区优先级排序；四是更加防范和戒备我国的国防现代化建设，针对我国的“反介入/区域拒止”能力发展各种空/海作战能力；五是高度重视利用盟友和伙伴来推进“亚太再平衡”战略，试图将澳、日、韩、印和东南亚主要国家均纳入这一战略，针对我国进行环境“塑造”的意图非常明显；六是竭力强化在亚太地区的军事部署，并提高了澳大利亚在“亚太再平衡”战略实施中的地位；七是确定以规模换能力和战备的部队整编思路，对陆军员额进行较大削减，保障空、海核心作战能力，逆势扩大特种作战部队和赛博任务部队规模，并重视多方式利用重要盟国的军力、财力和科技资源。

本版QDR报告全面反映了美国国防部在预期的财政环境中推动战略转变的思路和举措，但其作用和影响将受到两个重要因素的制约。一是美国今后的国防预算可能具有较大的不确定性，报告本身对此也反复提及，与此相应，报告中各项决策的落实也就具有不确定性；二是报告基本没有涉及如何维持并加强美国国防工业基础这一重大问题，既没有提出任何思路，也没有阐述任何具体决策（2010年版则专门安排了“加强国防工业基础”一节），因此或难以对美国国防工业核心能力建设起到直接指导作用。(张洋 赵群力)