欧盟共同防务“提速”:充满雄心 前景未定

2018年01月04日08:35  来源:解放军报
 

  共同防务“先锋”机制

  开启防务一体化新进程

  “永久结构性合作”(Permanent Structured Cooperation,简称PESCO)的渊源与法律基础,是欧盟各国首脑2007年签署、2009年底正式生效的欧盟现行“根本大法”——《里斯本条约》。这一条约在防务领域出台了新规定:“军事能力达到了较高标准,在共同安全与防务政策机制下做出了更具约束力的承诺,并考虑到最为紧迫使命的一些成员国,应在欧盟框架内建立‘永久结构性合作’关系”。这些国家必须“增加国防预算,协调军事需求,提升军力的可用度与相容度。”

  简言之,欧盟鼓励条件较成熟、更愿“挑重担”的部分成员国,带头在军力发展方面彼此看齐、团结互助,组成事实上的“先锋部队”,进而带动欧盟整体防务水平的提升。究其实质,则是冷战后成员国数量骤增的欧盟“不强求所有成员同步一体化”的“多速欧洲”理念,在共同防务领域的实践。为防止“多速”的欧盟走向“脱节”和分裂,“永久结构性合作”的参与国必须与其他欧盟成员国保持接触。

  本次欧盟峰会,不仅在总体上确定了“永久结构性合作”以“充满雄心、兼具包容性和约束性”为运行原则,更具体包含了一份参与国的“承诺清单”,包括“定期增加国防预算,以实现2024年前达到GDP2%的既定目标”“分别将国防开支的20%和2%用于军备采购和技术研发”“为开展联合军事行动提供人员、物资、训练、演习、基础设施等方面的实质性支持”等。峰会还敲定了“永久结构性合作”框架下的首批17个防务合作项目,涵盖军事培训、网络安全、海洋监视、后勤保障、救灾和战略指挥等方面。欧盟2017年6月设立的欧洲防务基金,则为“永久结构性合作”提供了稳定的资金保障,其初始金额设置为55亿欧元,并将参照通货膨胀程度而逐年增加,以支持各国联合研发、生产与采购装备。

  国际舆论普遍认为,“永久结构性合作”的启动是欧盟防务合作的一个新里程碑。欧盟高层更为之欢欣鼓舞。欧盟委员会主席容克称赞说:“《里斯本条约》这位‘睡美人’终于醒来了!”欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼则声称,这个“历史性成就”是欧盟成员国“协同作战的开始”。

  大变局中蕴藏“推力”

  顺势而为主动“应变”

  欧盟国家推动防务合作已非新鲜事物,但此前总体成就有限,且在欧债危机爆发后一度基本停摆。防务一体化当前能迅速得到绝大多数成员国支持,呈现加速发展态势,自有其深层动因。

  第一,欧盟正迎来冷战后最大的安全环境转型期,纷至沓来的“内忧外患”令欧洲人空前渴望“抱团取暖”。北约和欧盟的一再扩大以及强制输出“民主”,造成叙利亚、利比亚、乌克兰等地深陷动荡泥潭,既导致欧俄关系持续紧张、传统地缘政治压力骤增,也加剧了恐怖袭击和难民潮等非传统安全威胁。宗教极端主义不断侵蚀第二代移民的思想,欧盟国家已沦为“基地”组织和“伊斯兰国”恐袭的“重灾区”。此外,欧盟凝聚力堪忧,极端民族主义和民粹主义思潮冲击着传统政党格局。采取深化防务合作这种强势举动,可提振欧洲人对一体化的信心,维护欧盟的国际影响力。

  第二,北约这把日渐“收拢”的“传统保护伞”,迫使欧洲人决心在防务领域“自力更生”。欧洲舆论普遍认为,北约在冷战后的不断扩大与肆意开展“域外军事干涉”,造成自身改革目标“失焦”,对传统老对手俄罗斯的“局部反击”应对乏力。美国总统特朗普秉持“美国优先”理念,动辄指责欧洲盟国“搭便车”,警告不交足防务预算就停止提供安全保障。欧盟急需降低对北约的依赖程度,为自己打造一道“再保险”。法国总统马克龙上任伊始即呼吁:“欧盟应准备好在北约不愿出头时自主行动。”2017年5月,德国总理默克尔在慕尼黑的啤酒棚争取竞选支持时表示:“我们完全指望别人的时代已部分结束了。”这些都道出了当前欧洲的主流心声。

  第三,英国“脱欧”使欧盟深化防务一体化摆脱了一大羁绊。英国一向不允许欧盟冲击北约的“欧洲防务基石”地位,坚持欧盟的防务联合应严格限于军力“发展”层面,而决不能延伸到“拥有”和“使用”层面。英国划出的“红线”成了欧盟推进共同防务的“瓶颈”,葬送了欧盟“建立常设军事规划和指挥机构”、组建遂行高强度军事行动的“欧洲军”的设想。2016年后,“脱欧”的英国再难充当搅局者,欧盟防务得以在“法德轴心”主导下持续升温:德国、荷兰、丹麦、捷克和罗马尼亚的地面部队,法国、比利时和荷兰的海军力量,都已实现高度融合;2017年3月,欧盟决定成立一个负责协调欧盟海外行动计划的军事指挥中心;同年8月,欧盟网络防御训练中心在爱沙尼亚首都塔林成立……这些“小步快跑”的成绩,为欧盟峰会“再论防务大计”奠定了基础、准备了条件。

  第四,欧盟各国要保持武器装备乃至整体军力的先进水平,也要仰仗联合。无论是现役装备的维护和升级费用,还是新一代高技术主战装备系统的研发成本,都在飙升,任何单个欧盟国家均已难堪重负。同时,欧盟成员国因缺乏协调而付出的防务“重复投资”代价,每年高达数百亿欧元。法德希望依托“永久结构性合作”及欧洲防务基金,将欧盟打造成以“新式欧制装备”为基础的欧洲“军事巨人”。

  “承前”尚需“启后”

  防务联合步入“深水区”

  欧盟继续推进防务一体化,确有多重诉求和动力,但脱胎升级于共同安全与防务政策机制的“永久结构性合作”,真能收到预期效果吗?历史经验证明,欧盟防务规划的具体落地,总要面临内部利益冲突与外部压力的双重挑战。

  第一,对欧盟入伙成员国而言,众口必然难调,共事的“朋友圈”并非越大越好。25国一拥而来,更多体现了其意愿而非能力,虽利于优势互补和壮声势,实效却未必好,且不符合“永久结构性合作”出台的初衷——组建“高端防务俱乐部”。这25国中,目前只有波兰、爱沙尼亚和希腊的国防开支达到了GDP占比2%的标准。到2024年,不能切实履行承诺的国家恐怕不在少数。它们无论是被“踢出”、自觉“退会”还是留下来当“老赖”,都会损害“永久结构性合作”的可信度和可操作性。联合研制的主战装备,则往往由于需求分歧,要么半途而废,要么“折衷”得昂贵而平庸。不少小国担心,本国军工企业会因“永久结构性合作”而被国防工业体系相对完整的法德“收编”,加重失业和防务能力“缺口”。

  第二,美国和北约的“变脸”将带来震荡效应。尽管欧盟高层相当照顾北约的感受,一再声明“强大的欧洲防务是对北约的补充”,但北约高层在表态欢迎和支持之余,不忘敲打欧盟“发展防务职能必须与北约兼容和避免重复”。欧美舆论都清楚,“另起炉灶”的欧盟共同防务每前进一步,对美国及其操控下的北约的独立性乃至竞争性就增长一分。美国和北约为打压“分庭抗礼者”,很可能突然“使绊子”“搞分化”,因更加“恐俄”而渴求和信赖北约保护的中东欧国家则是其潜在拉拢对象,欧盟前行的阻力将陡增。

  第三,加速至此的欧盟共同防务,已然难以绕过长远目标和安全理念等敏感的深层次问题。尽管欧盟很多官员对“永久结构性合作”的前景持乐观态度,但对于“欧盟旗下到底应是一支什么样的军队”,以及“各国武装部队到底该因此放弃哪些能力”,各成员国仍达不成一致。同时,在防务领域加力,固然能部分缓解欧盟目前面临的安全威胁,但一些评论人士也指出,面对猖獗的恐怖袭击,欧盟应更多跳出单纯军事层面合作的窠臼,统筹思考跨国安全问题和国内治理模式危机。

(责编:邱越、闫嘉琪)