共同防务“先锋”机制

　　开启防务一体化新进程

　　“永久结构性合作”（Permanent Structured Cooperation，简称PESCO）的渊源与法律基础，是欧盟各国首脑2007年签署、2009年底正式生效的欧盟现行“根本大法”——《里斯本条约》。这一条约在防务领域出台了新规定：“军事能力达到了较高标准，在共同安全与防务政策机制下做出了更具约束力的承诺，并考虑到最为紧迫使命的一些成员国，应在欧盟框架内建立‘永久结构性合作’关系”。这些国家必须“增加国防预算，协调军事需求，提升军力的可用度与相容度。”

　　简言之，欧盟鼓励条件较成熟、更愿“挑重担”的部分成员国，带头在军力发展方面彼此看齐、团结互助，组成事实上的“先锋部队”，进而带动欧盟整体防务水平的提升。究其实质，则是冷战后成员国数量骤增的欧盟“不强求所有成员同步一体化”的“多速欧洲”理念，在共同防务领域的实践。为防止“多速”的欧盟走向“脱节”和分裂，“永久结构性合作”的参与国必须与其他欧盟成员国保持接触。

　　本次欧盟峰会，不仅在总体上确定了“永久结构性合作”以“充满雄心、兼具包容性和约束性”为运行原则，更具体包含了一份参与国的“承诺清单”，包括“定期增加国防预算，以实现2024年前达到GDP2%的既定目标”“分别将国防开支的20%和2%用于军备采购和技术研发”“为开展联合军事行动提供人员、物资、训练、演习、基础设施等方面的实质性支持”等。峰会还敲定了“永久结构性合作”框架下的首批17个防务合作项目，涵盖军事培训、网络安全、海洋监视、后勤保障、救灾和战略指挥等方面。欧盟2017年6月设立的欧洲防务基金，则为“永久结构性合作”提供了稳定的资金保障，其初始金额设置为55亿欧元，并将参照通货膨胀程度而逐年增加，以支持各国联合研发、生产与采购装备。

　　国际舆论普遍认为，“永久结构性合作”的启动是欧盟防务合作的一个新里程碑。欧盟高层更为之欢欣鼓舞。欧盟委员会主席容克称赞说：“《里斯本条约》这位‘睡美人’终于醒来了！”欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼则声称，这个“历史性成就”是欧盟成员国“协同作战的开始”。

　　大变局中蕴藏“推力”

　　顺势而为主动“应变”

　　欧盟国家推动防务合作已非新鲜事物，但此前总体成就有限，且在欧债危机爆发后一度基本停摆。防务一体化当前能迅速得到绝大多数成员国支持，呈现加速发展态势，自有其深层动因。

　　第一，欧盟正迎来冷战后最大的安全环境转型期，纷至沓来的“内忧外患”令欧洲人空前渴望“抱团取暖”。北约和欧盟的一再扩大以及强制输出“民主”，造成叙利亚、利比亚、乌克兰等地深陷动荡泥潭，既导致欧俄关系持续紧张、传统地缘政治压力骤增，也加剧了恐怖袭击和难民潮等非传统安全威胁。宗教极端主义不断侵蚀第二代移民的思想，欧盟国家已沦为“基地”组织和“伊斯兰国”恐袭的“重灾区”。此外，欧盟凝聚力堪忧，极端民族主义和民粹主义思潮冲击着传统政党格局。采取深化防务合作这种强势举动，可提振欧洲人对一体化的信心，维护欧盟的国际影响力。

　　第二，北约这把日渐“收拢”的“传统保护伞”，迫使欧洲人决心在防务领域“自力更生”。欧洲舆论普遍认为，北约在冷战后的不断扩大与肆意开展“域外军事干涉”，造成自身改革目标“失焦”，对传统老对手俄罗斯的“局部反击”应对乏力。美国总统特朗普秉持“美国优先”理念，动辄指责欧洲盟国“搭便车”，警告不交足防务预算就停止提供安全保障。欧盟急需降低对北约的依赖程度，为自己打造一道“再保险”。法国总统马克龙上任伊始即呼吁：“欧盟应准备好在北约不愿出头时自主行动。”2017年5月，德国总理默克尔在慕尼黑的啤酒棚争取竞选支持时表示：“我们完全指望别人的时代已部分结束了。”这些都道出了当前欧洲的主流心声。

　　第三，英国“脱欧”使欧盟深化防务一体化摆脱了一大羁绊。英国一向不允许欧盟冲击北约的“欧洲防务基石”地位，坚持欧盟的防务联合应严格限于军力“发展”层面，而决不能延伸到“拥有”和“使用”层面。英国划出的“红线”成了欧盟推进共同防务的“瓶颈”，葬送了欧盟“建立常设军事规划和指挥机构”、组建遂行高强度军事行动的“欧洲军”的设想。2016年后，“脱欧”的英国再难充当搅局者，欧盟防务得以在“法德轴心”主导下持续升温：德国、荷兰、丹麦、捷克和罗马尼亚的地面部队，法国、比利时和荷兰的海军力量，都已实现高度融合；2017年3月，欧盟决定成立一个负责协调欧盟海外行动计划的军事指挥中心；同年8月，欧盟网络防御训练中心在爱沙尼亚首都塔林成立……这些“小步快跑”的成绩，为欧盟峰会“再论防务大计”奠定了基础、准备了条件。

　　第四，欧盟各国要保持武器装备乃至整体军力的先进水平，也要仰仗联合。无论是现役装备的维护和升级费用，还是新一代高技术主战装备系统的研发成本，都在飙升，任何单个欧盟国家均已难堪重负。同时，欧盟成员国因缺乏协调而付出的防务“重复投资”代价，每年高达数百亿欧元。法德希望依托“永久结构性合作”及欧洲防务基金，将欧盟打造成以“新式欧制装备”为基础的欧洲“军事巨人”。

　　“承前”尚需“启后”

　　防务联合步入“深水区”

　　欧盟继续推进防务一体化，确有多重诉求和动力，但脱胎升级于共同安全与防务政策机制的“永久结构性合作”，真能收到预期效果吗？历史经验证明，欧盟防务规划的具体落地，总要面临内部利益冲突与外部压力的双重挑战。

　　第一，对欧盟入伙成员国而言，众口必然难调，共事的“朋友圈”并非越大越好。25国一拥而来，更多体现了其意愿而非能力，虽利于优势互补和壮声势，实效却未必好，且不符合“永久结构性合作”出台的初衷——组建“高端防务俱乐部”。这25国中，目前只有波兰、爱沙尼亚和希腊的国防开支达到了GDP占比2%的标准。到2024年，不能切实履行承诺的国家恐怕不在少数。它们无论是被“踢出”、自觉“退会”还是留下来当“老赖”，都会损害“永久结构性合作”的可信度和可操作性。联合研制的主战装备，则往往由于需求分歧，要么半途而废，要么“折衷”得昂贵而平庸。不少小国担心，本国军工企业会因“永久结构性合作”而被国防工业体系相对完整的法德“收编”，加重失业和防务能力“缺口”。

　　第二，美国和北约的“变脸”将带来震荡效应。尽管欧盟高层相当照顾北约的感受，一再声明“强大的欧洲防务是对北约的补充”，但北约高层在表态欢迎和支持之余，不忘敲打欧盟“发展防务职能必须与北约兼容和避免重复”。欧美舆论都清楚，“另起炉灶”的欧盟共同防务每前进一步，对美国及其操控下的北约的独立性乃至竞争性就增长一分。美国和北约为打压“分庭抗礼者”，很可能突然“使绊子”“搞分化”，因更加“恐俄”而渴求和信赖北约保护的中东欧国家则是其潜在拉拢对象，欧盟前行的阻力将陡增。

　　第三，加速至此的欧盟共同防务，已然难以绕过长远目标和安全理念等敏感的深层次问题。尽管欧盟很多官员对“永久结构性合作”的前景持乐观态度，但对于“欧盟旗下到底应是一支什么样的军队”，以及“各国武装部队到底该因此放弃哪些能力”，各成员国仍达不成一致。同时，在防务领域加力，固然能部分缓解欧盟目前面临的安全威胁，但一些评论人士也指出，面对猖獗的恐怖袭击，欧盟应更多跳出单纯军事层面合作的窠臼，统筹思考跨国安全问题和国内治理模式危机。

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