俄军：改革之路 法制护航

　　由于冷战结束后国家体制的改变，俄军一成立就面临着改革和转型。军事改革事实上成为俄军20多年来建设的主题。这其中，法制对推动改革起了重要的作用，具体体现在进行改革顶层设计、破解改革难题、巩固改革成果、保障作战行动、维护军人权益等诸多方面。

　　注重顶层设计，整体改革于法有据

　　依法制订军队建设规划，把国防预算、军队长期总任务、军队组织建设及武器装备发展结合为一个整体，确保改革有序进行

　　改革的顶层设计在于对军队建设的目标进行规划，并制订有资源保障的规划措施。俄军主要采取“目标纲要法”对军队建设进行整体规划。“目标纲要法”的实施有严格的法律规定作保障，主要包括《安全法》《国防法》《俄联邦国家战略规划法》《国家国防订货法》等联邦法律，《俄联邦战略规划基础》《安全会议条例》《国防部条例》《军事规划条例》等俄联邦总统令批准的法规文件及《联邦目标纲要和有俄联邦参与的国家间目标纲要的制订和落实规则》《部门目标纲要制订、批准和落实条例》等俄联邦政府批准的决议。在这些法律基础上形成的军队建设规划，把国防预算、军队长期总任务及其未来组织建设及武器装备发展结合为一个整体，使俄军整体改革在法制的轨道上有序进行。

　　俄联邦总统令在“目标纲要法”的实施中发挥着关键的作用。2008年，俄总统批准的《2020年前武装力量建设与发展构想》，便是一部法规性文件，提出了俄联邦武装力量建设与发展的中长期发展目标，涉及军队建设的方方面面，反映了军队上一轮改革探索的成果，为军队下一轮改革指明了方向。

　　坚持问题导向，依法推进改革措施

　　将涉及改革重难点问题的法律，提交最高立法机构修改，既可保证法律的极高权威性，又有助于调动国家各部门和各种资源

　　改革的关键在于破解军队发展中的重难点问题。涉及这些问题的法律，首先由武装力量相关法律部门负责起草，在军队内部进行反复论证，达成一致意见后，提交国家最高立法机构。经过立法机构各方博弈后，获得通过方能生效。涉及改革问题的法案之所以要在国家杜马通过，一方面可保证其法律位阶高，具有较高的权威性，另一方面，在杜马经过各方博弈，有利于调动国家各部门和各种资源，落实法律各项规定。

　　俄罗斯自1992年颁布《国防法》以来，每次修订都针对实际问题, 解决了一系列突出矛盾。2004年俄对《国防法》进行了6项重大修改，重点解决了总参谋部的定位问题。在此之前，总参谋部与国防部事实上是平行的，参谋部的命令有时会与国防部背道而驰。此次修订从法律上确立了由国防部长领导并通过总参谋部指挥作战的制度，杜绝了总参谋部定位不准给军队带来混乱的可能性。而2014年《国防法》的修订，则着眼于解决军民融合的问题，增加了战争动员与民防的内容，规定“其他部队、队伍和机构与俄联邦武装力量共同参加作战和动员准备，以便准备执行国防领域的任务”，并要求制订国土防御条例及民防规划等法律文件。目前，新修订的《国防法》已经开始发挥调节作用，如民用机场已无条件承担军机起降及加油等勤务保障任务。

　　着眼实践需求，以法确认改革成果

　　法律发展滞后于实践时，在确保实践与法律论证同时进行的基础上，根据实践先制订位阶低的规定，再制订位阶高的法律

　　俄军认为，新的理念、新的构想是改革的动力，而法律法规则是转化、固化和落实创新成果的必要条件。2008年以来，俄国防部陆续批准了《2020年前俄联邦武器装备发展纲要》《2025年前俄联邦武装力量指挥系统发展构想》《2020年前俄联邦武装力量通信系统发展构想》等一系列法规文件，内容涵盖了军事航天、信息网络、指挥系统、武器平台和战场态势感知等领域。

　　但是，法律的发展有时会滞后于实践，例如，新机构刚出现时，可能并没有相关的法律法规规定其职能和运行机制，甚至还会和现有的规定相冲突。在俄罗斯，一般是在确保实践和法律论证同时进行的基础上，先进行相关实践，根据实践先制订法律位阶较低的规定，然后再制订位阶高的法律。

　　《军事警察法》的立法程序便经历了上述过程。腐败、虐兵、事故频发是影响俄军发展的重要因素，俄罗斯高层多次表示要采取坚决措施革除这些毒瘤。2006年1月，时任总统的普京称，俄需要创建“军事警察”。2009年11月，俄国防部开始拟定《军事警察法》。2011年，国防部成立了警察总局。2012年2月24日，国防部长以国防部长令的方式批准军事警察的章程，章程规定军事警察的主要功能是预防、发现、查处俄军中出现的犯罪，严明俄军军纪。同年10月，国防部将关于创建“军事警察”的法案草案交给俄军事检察院、俄联邦安全总局等部门，文件在获得这些部门的肯定后被提交至俄联邦政府审议。联邦政府同意了此法案草案，其最终被提交至国家杜马表决。2014年2月3日《俄罗斯联邦武装力量军事警察活动问题独立立法文件修改法》（又称《军事警察法》）在国家杜马获得通过，并由普京总统签字正式生效，赋予军事警察武装力量唯一护法机构的正式地位。

　　聚焦多元任务，据法保障作战行动

　　在军事行动全程提供实时法律服务；明确国内法约束，确保履行对内职能；营造有利法律环境，确保履行对外职能

　　面对新的安全形势，俄军承担的任务更加多元，不仅包括对外反侵略，对内反颠覆，还包括抢险救灾、打击恐怖主义、打击跨国犯罪以及应对社会突发性事件等。为此俄罗斯制订了相关法律法规，为军队执行多元任务提供精准有力的法律保障。

　　在军事行动全程提供实时法律服务。俄国防部办公厅设有法律司，统一领导国防立法与军事法制建设工作。俄军各军种司令部、军区领率机关、集团军、舰队、军事院校等也设有法律处或法律小组。这些部门的军事法律人员参与军事计划的制订，在军事行动过程中为作战部队提供各类法律服务。设在国防部的战斗训练局，就组织武装部队战斗训练问题准备法规草案，制订条例、纲要文件、教令及其他文件，协调武装力量军兵种以及未编入武装力量军兵种的军队制订上述文件。

　　明确国内法约束，确保履行对内职能。俄联邦针对国家可能面临的危急状态，制订有《军事状态法》《紧急状态法》《反恐法》等。例如，《军事状态法》对军事状态的定义、实行军事状态的法律基础、实行军事状态的理由、相关制度及其保障，以及总统和各联邦机构的职责做了详细的规定。

　　营造有利法制环境，确保履行对外职能。根据俄罗斯1996年颁布的《国防法》，俄军出兵境外仅限于3种情况：反击侵略行为；捍卫领土完整和主权不可侵犯；执行国际义务（如维和）。2008年的俄格战争中，俄军出兵格鲁吉亚未征得联邦委员会的批复，其合法性遭到质疑。为此，俄罗斯修改《国防法》，将俄出兵境外的情况由3种增加为7种，包括部署到境外的武装力量遭遇攻击，反击或制止针对别国的侵略行为，保护境外俄罗斯公民，以及打击海盗、保障本国船舶航行安全等。2014年，普京以保护境外俄罗斯公民为由出兵乌克兰，并在出兵前首先获得联邦委员会支持。

　　维纪与维权相结合，综合执法有成效

　　条令规定非常细致，违反条令将受到严厉惩罚；设立专门部门、配备专业人员为军人提供法律服务，维护军人权益

　　俄军的条令规定得非常细，军人违反条令将受到严厉的惩罚。俄军的条令分为共同条令和战斗条令。共同条令主要规范军人的日常活动，是全体军人必须遵守的规范标准。对于皮鞋怎么擦，衣服怎么放，共同条令里都有非常明确的要求。军校学员如没把皮靴擦亮，会被罚为其他人擦一个星期的靴子。俄军的共同条令规定不允许剩饭菜。在一次演习中，两名士兵因剩饭，在食堂外罚站了两个多小时。战斗条令是俄军直接实施战斗行动的纲领性规范。例如，在野战场地，要用多粗的铁丝做成铁丝网，铁丝网要设置多高，最下边一根的铁丝离地面有多少厘米，在俄军条令中都有非常明确的规定。

　　为有效维护军人权益，俄罗斯在国防部设立国防部索赔和司法工作局，在武装力量指挥机关、团以上部队、军事院校、军队企业、机关和组织建立索赔和司法工作部门，并配齐受过高等法律教育的专职人员，在索赔和司法工作部门的建制内设立军事法律咨询处。这些部门的军事法律人员日常履行的一项重要职责，就是依法保护军人权益，包括向军人提供诉讼援助，协助军人依法纠正不公平对待，依法协助军人享受任务补助、获取伤害赔偿，在与地方发生法律纠纷时维护军人权益。

　　（作者单位：军事科学院）

(来源:解放军报)