歐盟理事會3月21日通過名為“戰略指南針”的行動計劃。這一計劃為歐盟設定了增強共同防務能力的目標，並為實現目標提供方向指引。3月24日舉行的歐盟峰會正式批准了這一計劃。

2016年出台的歐盟最新版“全球戰略”，提出了“讓歐盟成為更強大、更有力的安全提供者”的總體目標。作為支撐指導歐盟共同安全與防務領域的次級戰略，“戰略指南針”行動計劃提出了2025年前“建立成熟的歐洲防務聯盟”的構想，每年將由歐盟共同外交與安全政策高級代表與歐盟委員會、歐洲防務局磋商，然后向歐洲理事會提交年度進展報告，並至少每5年修訂一次。

雄心勃勃的“行動手冊”

從內容上看，“戰略指南針”不僅是引領歐盟未來防務合作方向的計劃書，更是包括具體舉措及時間表的“行動手冊”。

打造行動部隊，更加迅速而有力地應對危機。歐盟將建立一支5000人規模、涵蓋陸海空天網諸領域的快速反應部隊，由新組建的“歐盟軍事指揮總部”負責調度，擬在2022年內商定行動方案，2025年全面投入使用，以取代現有的“歐盟戰斗群”。

強化能力導向，加強對威脅和挑戰的預防、威懾和應對反制能力。歐盟將針對“混合威脅”打造“混合工具箱”和“反應團隊”，並開發“外國信息操縱和干擾工具箱”，出台“太空安全與防衛戰略”和“協同全球性海上存在”機制，提升歐盟在網絡、太空和遠洋的防衛和“復原”能力。

加大資金投入，通過增加防務預算進一步夯實軍事工業基礎。歐盟將充分發揮“永久結構性合作”機制與“歐洲和平基金”的戰略統籌功能，聚焦陸海空天網各領域下一代能力的自主研發，注重前沿及顛覆性技術的創新和互通，減少對外部的依賴和內部的“碎片化”。

維護伙伴網絡，保持和充分發揮歐盟“有效多邊主義”的對外政策傳統、營造開展行動的有利國際環境。歐盟將強化與北約和聯合國的多邊合作，與非盟、歐安組織和東盟的地區性合作，與美國、挪威、加拿大等西方盟國的雙邊合作，與西巴爾干、東部與南部鄰國、亞非拉“有針對性的伙伴關系”。

多種因素的綜合結果

歐盟是走向進一步的聯合，還是保持現在的狀態，各成員國之間甚至各成員國內部，一直存在分歧。“戰略指南針”的誕生，被稱為“歐洲主義的勝利”，這也是多種因素綜合作用的結果，可謂順勢而為。

全球地緣政治巨變，可謂“天時”。雖然有學者將“戰爭回到歐洲”的地緣政治變動視為歐洲加強防務合作的加速器，但美國對歐盟的“拋棄”“背叛”和“裹挾”，才是“戰略指南針”出台的根本原因。美國多年來力推北約連續東擴以遏制俄羅斯、在西亞北非地區發動戰爭制造動亂、“拱火”烏克蘭危機引發俄烏沖突乃至歐俄對抗，使歐盟周邊的中東、非洲和歐亞地區淪為“新動蕩與危機之弧”，令歐盟深感美國對其利益的漠視。美國小布什政府發動反恐戰爭的肆意魯莽，奧巴馬政府推進“重返亞太”的“主軸抽離”，特朗普政府強調“美國優先”的霸凌逼迫，拜登政府從阿富汗撤軍的“不告而別”、與英國合伙撬走法澳潛艇訂單的“不義之舉”，都令歐盟深深感到，沒有戰略自主，歐盟隻會從“棋手”徹底淪為“棋子”、從全球競爭舞台的“參與者”變成“旁觀者”。

歐盟力量格局向有利於“法德軸心”的方向演進，可謂“地利”。英國“脫歐”，讓北歐和中東歐那些堅持北約主導歐洲安全的“大西洋主義”派國家失去“領頭羊”。法國趁機大力倡導“歐洲主權”和“戰略自主”，提出“歐洲干預倡議”，呼吁建立一支“真正的歐洲軍隊”。盡管在“歐洲軍”的組成及其與北約關系等具體問題上存在分歧，但“法德軸心”仍聯手顯著推進了歐盟防務一體化進程。“戰略指南針”行動計劃的啟動和完成，恰好是德、法分別擔任歐盟輪值主席國期間。

“歐洲主義”政治家的力推，可謂“人和”。法國總統馬克龍調整了戴高樂以來建設“民族國家的歐洲”的主張，對歐盟“聯邦化”熱情空前。以前任總理默克爾和現任總理朔爾茨為代表的德國決策層，多次提出要依托歐盟實施“積極有為”的對外政策。現任歐盟委員會主席馮德萊恩、歐洲理事會主席米歇爾、歐盟共同外交與安全政策高級代表博雷利等，都是致力於深化歐洲一體化的“歐洲主義者”，也樂於配合法德的“歐洲構想”，使之更易於獲得其他成員國的認可和跟進。

困難重重的資源整合

歐洲智庫普遍認為，“戰略指南針”有助於歐盟增強硬實力和地緣政治競爭力，特別是提高危機管理能力，可在周邊“有事”時能不依賴美國迅速作出應對。但在整合共同外交與防務資源過程中，歐洲面臨的分歧和困難也不容忽視，這一行動計劃“指南”效果如何，仍需時間來檢驗。

防務自主是歐盟戰略自主的關鍵領域，如何說服成員國將軍事工業和國防科研的自主權讓渡上交給歐盟，是未來歐洲防務聯合的重要任務。畢竟，成員國目前仍能獨立決定歐盟80%的裝備採購數量和91%的防務研發費用。然而，由於歷史和地理等原因，歐洲各國的想法並不一致。波羅的海三國、波蘭、丹麥等成員國堅持認為，歐盟共同防務建設“不能以削弱北約為代價”。

俄烏沖突引發的歐俄交惡，不僅將增加歐盟的安全壓力與經濟困難，也將影響雙方在巴以沖突、敘利亞危機、伊朗核問題、裁軍等一系列地區和國際重大問題的溝通與合作。而且，歐盟將大量資源投向軍備，也會影響歐洲民眾的日常生活，甚至動搖戰后數十年來建成的“福利社會”模式，導致人才和資本難免外流，反過來制約歐盟共同防務建設。

更重要的是，“戰略指南針”仍強調美國對歐洲安全的重要作用，稱其為歐盟“最堅定、最重要的戰略伙伴”。這也意味著，歐盟短期內仍難以擺脫美國的影響和控制。直接的影響是，歐盟各國競相購買美制武器，必將擠壓歐洲本土軍工企業的訂單，影響歐洲自研裝備更新換代的速度，增加歐盟內部軍備合作的阻力。

同時，歐盟還宣布，“戰略指南針”將與北約即將通過的新版“戰略概念”進行協調，歐洲防務局也將與美國國防部協商相關“行政安排”，並將把印太地區作為其“協同全球性海上存在”機制的“重要實踐平台”。這是否會將歐盟的“戰略自主”引入歧途，乃至給世界和平穩定帶來負面作用，有待觀察。（海寧）

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