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歐盟共同防務“提速”:充滿雄心 前景未定

2018年01月04日08:35 | 來源:解放軍報
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  共同防務“先鋒”機制

  開啟防務一體化新進程

  “永久結構性合作”(Permanent Structured Cooperation,簡稱PESCO)的淵源與法律基礎,是歐盟各國首腦2007年簽署、2009年底正式生效的歐盟現行“根本大法”——《裡斯本條約》。這一條約在防務領域出台了新規定:“軍事能力達到了較高標准,在共同安全與防務政策機制下做出了更具約束力的承諾,並考慮到最為緊迫使命的一些成員國,應在歐盟框架內建立‘永久結構性合作’關系”。這些國家必須“增加國防預算,協調軍事需求,提升軍力的可用度與相容度。”

  簡言之,歐盟鼓勵條件較成熟、更願“挑重擔”的部分成員國,帶頭在軍力發展方面彼此看齊、團結互助,組成事實上的“先鋒部隊”,進而帶動歐盟整體防務水平的提升。究其實質,則是冷戰后成員國數量驟增的歐盟“不強求所有成員同步一體化”的“多速歐洲”理念,在共同防務領域的實踐。為防止“多速”的歐盟走向“脫節”和分裂,“永久結構性合作”的參與國必須與其他歐盟成員國保持接觸。

  本次歐盟峰會,不僅在總體上確定了“永久結構性合作”以“充滿雄心、兼具包容性和約束性”為運行原則,更具體包含了一份參與國的“承諾清單”,包括“定期增加國防預算,以實現2024年前達到GDP2%的既定目標”“分別將國防開支的20%和2%用於軍備採購和技術研發”“為開展聯合軍事行動提供人員、物資、訓練、演習、基礎設施等方面的實質性支持”等。峰會還敲定了“永久結構性合作”框架下的首批17個防務合作項目,涵蓋軍事培訓、網絡安全、海洋監視、后勤保障、救災和戰略指揮等方面。歐盟2017年6月設立的歐洲防務基金,則為“永久結構性合作”提供了穩定的資金保障,其初始金額設置為55億歐元,並將參照通貨膨脹程度而逐年增加,以支持各國聯合研發、生產與採購裝備。

  國際輿論普遍認為,“永久結構性合作”的啟動是歐盟防務合作的一個新裡程碑。歐盟高層更為之歡欣鼓舞。歐盟委員會主席容克稱贊說:“《裡斯本條約》這位‘睡美人’終於醒來了!”歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋裡尼則聲稱,這個“歷史性成就”是歐盟成員國“協同作戰的開始”。

  大變局中蘊藏“推力”

  順勢而為主動“應變”

  歐盟國家推動防務合作已非新鮮事物,但此前總體成就有限,且在歐債危機爆發后一度基本停擺。防務一體化當前能迅速得到絕大多數成員國支持,呈現加速發展態勢,自有其深層動因。

  第一,歐盟正迎來冷戰后最大的安全環境轉型期,紛至沓來的“內憂外患”令歐洲人空前渴望“抱團取暖”。北約和歐盟的一再擴大以及強制輸出“民主”,造成敘利亞、利比亞、烏克蘭等地深陷動蕩泥潭,既導致歐俄關系持續緊張、傳統地緣政治壓力驟增,也加劇了恐怖襲擊和難民潮等非傳統安全威脅。宗教極端主義不斷侵蝕第二代移民的思想,歐盟國家已淪為“基地”組織和“伊斯蘭國”恐襲的“重災區”。此外,歐盟凝聚力堪憂,極端民族主義和民粹主義思潮沖擊著傳統政黨格局。採取深化防務合作這種強勢舉動,可提振歐洲人對一體化的信心,維護歐盟的國際影響力。

  第二,北約這把日漸“收攏”的“傳統保護傘”,迫使歐洲人決心在防務領域“自力更生”。歐洲輿論普遍認為,北約在冷戰后的不斷擴大與肆意開展“域外軍事干涉”,造成自身改革目標“失焦”,對傳統老對手俄羅斯的“局部反擊”應對乏力。美國總統特朗普秉持“美國優先”理念,動輒指責歐洲盟國“搭便車”,警告不交足防務預算就停止提供安全保障。歐盟急需降低對北約的依賴程度,為自己打造一道“再保險”。法國總統馬克龍上任伊始即呼吁:“歐盟應准備好在北約不願出頭時自主行動。”2017年5月,德國總理默克爾在慕尼黑的啤酒棚爭取競選支持時表示:“我們完全指望別人的時代已部分結束了。”這些都道出了當前歐洲的主流心聲。

  第三,英國“脫歐”使歐盟深化防務一體化擺脫了一大羈絆。英國一向不允許歐盟沖擊北約的“歐洲防務基石”地位,堅持歐盟的防務聯合應嚴格限於軍力“發展”層面,而決不能延伸到“擁有”和“使用”層面。英國劃出的“紅線”成了歐盟推進共同防務的“瓶頸”,葬送了歐盟“建立常設軍事規劃和指揮機構”、組建遂行高強度軍事行動的“歐洲軍”的設想。2016年后,“脫歐”的英國再難充當攪局者,歐盟防務得以在“法德軸心”主導下持續升溫:德國、荷蘭、丹麥、捷克和羅馬尼亞的地面部隊,法國、比利時和荷蘭的海軍力量,都已實現高度融合﹔2017年3月,歐盟決定成立一個負責協調歐盟海外行動計劃的軍事指揮中心﹔同年8月,歐盟網絡防御訓練中心在愛沙尼亞首都塔林成立……這些“小步快跑”的成績,為歐盟峰會“再論防務大計”奠定了基礎、准備了條件。

  第四,歐盟各國要保持武器裝備乃至整體軍力的先進水平,也要仰仗聯合。無論是現役裝備的維護和升級費用,還是新一代高技術主戰裝備系統的研發成本,都在飆升,任何單個歐盟國家均已難堪重負。同時,歐盟成員國因缺乏協調而付出的防務“重復投資”代價,每年高達數百億歐元。法德希望依托“永久結構性合作”及歐洲防務基金,將歐盟打造成以“新式歐制裝備”為基礎的歐洲“軍事巨人”。

  “承前”尚需“啟后”

  防務聯合步入“深水區”

  歐盟繼續推進防務一體化,確有多重訴求和動力,但脫胎升級於共同安全與防務政策機制的“永久結構性合作”,真能收到預期效果嗎?歷史經驗証明,歐盟防務規劃的具體落地,總要面臨內部利益沖突與外部壓力的雙重挑戰。

  第一,對歐盟入伙成員國而言,眾口必然難調,共事的“朋友圈”並非越大越好。25國一擁而來,更多體現了其意願而非能力,雖利於優勢互補和壯聲勢,實效卻未必好,且不符合“永久結構性合作”出台的初衷——組建“高端防務俱樂部”。這25國中,目前隻有波蘭、愛沙尼亞和希臘的國防開支達到了GDP佔比2%的標准。到2024年,不能切實履行承諾的國家恐怕不在少數。它們無論是被“踢出”、自覺“退會”還是留下來當“老賴”,都會損害“永久結構性合作”的可信度和可操作性。聯合研制的主戰裝備,則往往由於需求分歧,要麼半途而廢,要麼“折衷”得昂貴而平庸。不少小國擔心,本國軍工企業會因“永久結構性合作”而被國防工業體系相對完整的法德“收編”,加重失業和防務能力“缺口”。

  第二,美國和北約的“變臉”將帶來震蕩效應。盡管歐盟高層相當照顧北約的感受,一再聲明“強大的歐洲防務是對北約的補充”,但北約高層在表態歡迎和支持之余,不忘敲打歐盟“發展防務職能必須與北約兼容和避免重復”。歐美輿論都清楚,“另起爐灶”的歐盟共同防務每前進一步,對美國及其操控下的北約的獨立性乃至競爭性就增長一分。美國和北約為打壓“分庭抗禮者”,很可能突然“使絆子”“搞分化”,因更加“恐俄”而渴求和信賴北約保護的中東歐國家則是其潛在拉攏對象,歐盟前行的阻力將陡增。

  第三,加速至此的歐盟共同防務,已然難以繞過長遠目標和安全理念等敏感的深層次問題。盡管歐盟很多官員對“永久結構性合作”的前景持樂觀態度,但對於“歐盟旗下到底應是一支什麼樣的軍隊”,以及“各國武裝部隊到底該因此放棄哪些能力”,各成員國仍達不成一致。同時,在防務領域加力,固然能部分緩解歐盟目前面臨的安全威脅,但一些評論人士也指出,面對猖獗的恐怖襲擊,歐盟應更多跳出單純軍事層面合作的窠臼,統籌思考跨國安全問題和國內治理模式危機。

(責編:邱越、閆嘉琪)

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