美國防部新《四年國防審查》：絕不放棄軍事霸權

報告的制定背景

美國《1997年國防授權法》要求國防部每四年提交一次QDR報告，針對最新的國家安全戰略要求，分析美國所面臨的潛在軍事威脅和國防戰略的目標，提出在戰略、計劃與資源等方面要採取的措施。美國國防部迄今已先后提交了1997年、2001年、2006年、2010年和2014年版QDR報告。其中，2014年版報告的制定工作從2013年下半年正式啟動，連同2015財年國防預算和未來5年（2015∼2019財年）國防預算計劃一起提交給美國國會。

在2014年版QDR報告的引言部分，美國國防部明確指出本版報告的制定是一個“戰略驅動、基於資源”的過程，也即戰略和財政是本版報告考慮的兩個最重要因素。與2010年版相比，本版報告制定之時，這兩方面的背景均已發生很大變化。

戰略方面，美國國防戰略已發生重大轉變，建軍重點轉向應對未來

在本版報告制定之前，奧巴馬政府已發布了《國家安全戰略》、《國防戰略指南》（又名《維持美國的全球領導地位：21世紀國防的優先事項》）和《國家軍事戰略》，提出並發展了包括“空海一體戰”在內的新型聯合作戰概念，逐漸落實以“重返亞太”為核心的新安全政策。其中，美國國防部在《國防戰略指南》中提出了“亞太再平衡”戰略，開始推進主要針對亞太地區、重點應對大國挑戰的戰略轉變，我軍成為美軍的主要假想敵。但這些重大轉變在2010年版報告中基本沒有反映，正如本版報告所言，“2010年版報告從根本上說是一種戰時的策略”，其重點仍是“打贏當前戰爭”（即打贏當時正在進行的全球反恐戰）。隨著美軍作戰部隊撤離伊拉克和阿富汗，本版報告考慮的首要問題也自然轉為如何支持戰略轉變。

財政方面，美國國防預算正經歷重大變化，預算總額由增長變為削減

在本版報告制定之時，美國聯邦政府正在根據《2011年預算控制法》的規定削減支出，美國國防預算也未幸免。美國國防部已從2012財年開始實施為期10年（至2021財年）、總額4870億美元的第一輪預算削減計劃﹔由於美國國會未能及時就第二輪削減方案達成一致，根據《2011年預算控制法》，自動減赤機制從2013年3月1日開始生效，如該機制持續下去，每年的國防預算削減額度將增加約500億美元。不過，美國國會在2013年12月通過了《兩黨預算法》，對《2011年預算控制法》進行修正，抬高了2014財年和2015財年的聯邦政府預算上限，同時將《2011年預算控制法》的實施期限延長至2023財年。這使美國國防預算得以暫時規避自動減赤，但10年削減總額仍將高於4870億美元，而且從2016財年開始將重新面臨自動減赤風險。美國國防部在制定本版報告時不得不考慮這一現實制約，在報告中也有反復提及﹔而2010年版報告制定時，美國國防預算處於連續增長周期，其中2010財年國防撥款高達6910億美元，為2000年以來的最高點。

值得重點關注的內容

本版報告首先分析了美國未來面臨的安全環境，隨后以《國家安全戰略》和《國防戰略指南》為基礎，提出了國防戰略頂層框架，重申了美軍建軍目標，詳述了符合國防戰略頂層框架的建軍舉措和海外部署決策。此外，該報告還高度重視通過減少支出和爭取預算來保障相關決策的落實。綜合來看，本版報告值得我們重點關注的內容有以下幾點。

提出國防戰略頂層框架，提升“防衛”和“塑造”的地位，同時絕不放棄對軍事霸權的追求

在本版報告中，美國國防部參照美國聯邦政府在《國家安全戰略》中提出的4項美國核心利益 ，將其在《國防戰略指南》中列出的6個國防優先事項 進行了綜合，提出了一個國防戰略頂層框架（報告稱之為“更新的國防戰略”），並在該框架中明確排列了綜合后的主要國防事項優先級。這項工作解決了《國防戰略指南》提出的各國防優先事項未按優先級排序的問題，並為報告提出的各項決策提供了參考依據。

報告中提出的該框架包括3個“互相加強並互相依賴”的“核心”（pillar），可稱之為“3個核心”框架。這3個核心是：（1）保衛美國本土。該事項被定義為“國防部第一優先事務”，目標是懾止並挫敗對美國的攻擊，並支持民事當局減輕潛在的攻擊和災害后果。（2）建立全球安全。該事項被定為“美國領導地位和影響力的根本”，目標是懾止對手、阻止沖突，保障盟友和伙伴，維持地區穩定，與他國合作解決共同的安全挑戰。（3）投送力量並贏得決定性勝利。該事項被定為“美國作為全球領導發揮作用的根本”，目標是在一個或多個地區挫敗進犯，破壞和摧毀恐怖分子網絡，提供人道主義援助和災害救援。

從內容分析，“3個核心”的立足點分別是本土安全防衛、全球態勢塑造和全球作戰行動，涵蓋了《國防戰略指南》提出的美軍10項使命任務 。與《國防戰略指南》相比，該框架的主要特點是提升了“防衛”和“塑造”的地位，將導彈防御、核威懾、賽博攻防、全球部署等重要軍事能力或手段均納入為它們服務的范疇﹔同時也決不放棄追求軍事霸權，繼續謀求強大的制勝能力。此外，該框架更具宏觀性，並明確了主要國防事項和各項使命任務的優先級，為美軍決策建軍舉措和海外部署提供了指導。

重申軍隊能力建設目標，創新海外軍事存在，深化與重要盟國之間的合作

本版報告重申了《國防戰略指南》提出的軍隊頂層能力建設目標，但表述有變化。報告提出，在任何時候，如果懾止失敗，美軍應能在一場大規模的多階段戰役中挫敗一個地區性對手，同時拒止另一個地區的第二個進犯者實現其企圖，或迫使其付出無法接受的代價。這一目標與《國防戰略指南》中的提法基本相同，但將后者的“大規模戰役”改稱“大規模多階段戰役”，或意味著美軍有關戰法設計已經成形，例如，“空海一體戰”概念就是戰役級的多階段聯合作戰概念。

本版報告提出了具有針對、聯盟、創新和預籌特征的海外軍事存在策略。報告提出美軍將：在亞太等關鍵地區部署按該地區特點整編的部隊，並增加前沿部署的海軍力量﹔按新的組合部署艦船、航空裝備和危機反應部隊﹔優化利用海外多邊聯合訓練設施，以提高美軍及其盟友、伙伴的戰備程度和互操作性﹔發展創新的海外部署、保持存在和綜合支持選擇，以快速利用對F-35戰斗機等先進能力的投資﹔運用創新的方式延長艦船服役壽命﹔推動與他國達成介入協議，以為未來應對危機提供額外的戰略戰役靈活性等。

本版報告重視採取多種方式利用重要盟國的軍力、財政和科技資源。報告以英、澳為例，指出美國正與兩國加強制定國防規劃的合作，與英國合作發展未來航母能力，重點針對在全球關鍵地區實施力量投送而構建更為靈活的聯盟部隊部署方式﹔與澳大利亞重點開展部隊駐扎和潛艇、武器、直升機、作戰飛機和運輸機等方面的合作﹔為保持技術優勢，要與“最親密的盟友”合作確定國防投資組合。

決策以部隊規模換取作戰能力和戰備程度，按照國防戰略頂層框架確定能力建設重點和海外部署安排

在本版報告中，美國國防部針對2019財年的美軍部隊規模、作戰能力和戰備程度進行了“再平衡”，其核心思想是通過縮小部隊規模來換取作戰能力、戰備程度的保持和增強﹔同時，還按照“3個核心”框架，全面確定了國防能力建設重點和海外部署安排。

（1）對部隊規模、作戰能力和戰備程度進行“再平衡”

從內容分析，特、網、空、海部隊是美軍建設和保護重點，體現了主要應對“高端威脅”的部隊整編思路。主要決策可歸納為以下三點。

一是擴大特種作戰部隊和網絡任務部隊規模（也隻有這兩類部隊擴編）。報告決策將特種作戰部隊基本作戰建制保持為660多個，員額定為6.97萬人，軍機總數定為340多架，員額和軍機數量均有所增長﹔還首次給出了網絡任務部隊規模，決策建立21支國家組（13支任務組和8個支持組）、44支戰斗組（27支任務組和17個支持組）、18支國家網絡防護組、24支軍種網絡防護組和26支作戰司令部與國防部信息網絡賽博防護組，總體規模顯著擴大。

二是保持空軍、海軍和海軍陸戰隊的核心作戰能力。空軍重點部署推進網絡、航電、武器、戰術和訓練能力，優先研制F-35戰斗機、新型轟炸機和KC-46加油機，並為此在近期退役部分老化和用途單一的軍機以釋放資源﹔海軍優先發展下一代戰略核潛艇、進攻性反艦武器、下一代對陸攻擊武器、“弗吉尼亞”級核潛艇有效載荷模塊和F-35戰斗機，將瀕海戰斗艦的總採購數量限制在32艘，並通過降低成本和暫停部分艦船的使用來釋放資源。海軍陸戰隊現役員額將略減至18.2萬人，並分階段採辦新型兩棲戰車。

三是對陸軍規模進行較大程度地削減。報告提出要保持世界級的、適應大規模多階段聯合和聯盟作戰的陸軍部隊，但決策將現役部隊員額從57萬人縮減到44∼45萬人，將預備役部隊員額從20.5萬人縮減到19.5萬人，並繼續執行將陸軍國民警衛隊員額從35.8萬人縮減到33.5萬人的計劃﹔通過重組陸航和取消“地面戰車”的工程研制進一步釋放資源，以保障戰備程度、升級戰斗和支援車輛及投資新技術。

（2）按照“3個核心”框架確定能力建設重點和海外部署安排

報告針對“保衛美國本土”和“投送力量並贏得決定性勝利”這兩個核心確定了能力建設重點，針對“建立全球安全”這一核心確定了海外部署安排，並將這些決策統一歸類為“保護關鍵優先事項”。

針對“保衛美國本土”，報告確定的能力建設重點依次是導彈防御、核、網絡、空/陸/海和支援民事當局。其中導彈防御的建設重點是增加陸基中段攔截彈數量、在日本部署第2部監視雷達和發展新能力﹔核方面的建設重點是持續為相關裝備的現代化投資﹔網絡的建設重點是建立任務部隊和國防部聯合信息環境。

針對“投送力量並贏得決定性勝利”，報告確定了空/海、地面部隊、空間、反恐和特種作戰、精確打擊、情報監視偵察和軍事能力彈性等方面的建設重點。其中，空/海方面的建設重點是“可提升聯合部隊對抗‘反介入/區域拒止’能力的”戰斗機、遠程打擊、高生存力持久監視、彈性架構和水下戰能力﹔空間方面的主要建設重點是擴大情報來源（如利用商用衛星圖片和在商用衛星上搭載軍用載荷）、建立更具彈性的體系架構和加速發展空間對抗手段﹔精確打擊的主要建設重點是採購可適應多種平台、打擊多類目標的空地導彈，發展空、海軍通用的遠程反艦導彈和儲備數千枚“戰斧”對陸攻擊巡航導彈等。

針對“建立全球安全”，報告按亞太、中東、歐洲、非洲和拉美的順序確定了海外部署安排。其中針對亞太的安排主要包括：在東北亞維持強大的存在﹔加強在大洋洲、東南亞和印度洋的存在﹔在2020年前將60%的海軍裝備部署到太平洋，並加強駐日海軍﹔空軍增加偵察監視飛機等裝備的部署﹔增強關島的海、空軍力量並在此增加部署海軍陸戰隊﹔在澳持續輪換部署海軍陸戰隊﹔繼續開展雙邊和多邊聯合演習等。

三、對報告總的看法

2014年版QDR報告全面反映了奧巴馬政府《國家安全戰略》和美國國防部《國防戰略指南》的要求，是第一份圍繞美軍當前戰略轉變和2020年聯合部隊建設目標制定的QDR報告。本版報告的不少內容和提法在之前的戰略文件和高官講話中已有反映，但報告進行了更為系統化處理和更為具體的闡釋。

綜合來看，本版報告值得重點關注之處主要有7點：一是提出“3個核心”框架，對美國主要國防事項和美軍使命任務進行了優先級排列，為相關決策提供了依據﹔二是提升了“防衛”和“塑造”在國防戰略中的地位，同時絕不放棄對軍事霸權的追求﹔三是比以往任何戰略文件更加突出亞太地區，首次明確給出並全面使用亞太、中東、歐洲、非洲和拉美這樣的地區優先級排序﹔四是更加防范和戒備我國的國防現代化建設，針對我國的“反介入/區域拒止”能力發展各種空/海作戰能力﹔五是高度重視利用盟友和伙伴來推進“亞太再平衡”戰略，試圖將澳、日、韓、印和東南亞主要國家均納入這一戰略，針對我國進行環境“塑造”的意圖非常明顯﹔六是竭力強化在亞太地區的軍事部署，並提高了澳大利亞在“亞太再平衡”戰略實施中的地位﹔七是確定以規模換能力和戰備的部隊整編思路，對陸軍員額進行較大削減，保障空、海核心作戰能力，逆勢擴大特種作戰部隊和賽博任務部隊規模，並重視多方式利用重要盟國的軍力、財力和科技資源。

本版QDR報告全面反映了美國國防部在預期的財政環境中推動戰略轉變的思路和舉措，但其作用和影響將受到兩個重要因素的制約。一是美國今后的國防預算可能具有較大的不確定性，報告本身對此也反復提及，與此相應，報告中各項決策的落實也就具有不確定性﹔二是報告基本沒有涉及如何維持並加強美國國防工業基礎這一重大問題，既沒有提出任何思路，也沒有闡述任何具體決策（2010年版則專門安排了“加強國防工業基礎”一節），因此或難以對美國國防工業核心能力建設起到直接指導作用。(張洋 趙群力)