北约军政体制转型全透视

　　随着北约与俄罗斯关系的恶化，北约军政体制调整方向再度发生改变，集体防卫职能进一步凸显——

　　北约军政体制转型全透视

　　■倪海宁

　　2015年6月24至25日召开的北约防长会议决定，在包括波罗的海三国在内的6个东欧成员国各新设一个地区指挥控制中心，负责协调北约在该地区的军事行动，制定演习与作战计划；成立一个新的常设联合后勤总部，为北约快速反应部队提供保障。这些措施表明，北约军事体制转型进入了一个对抗性加强的新阶段。

　　新挑战频出现 旧体制难适应

　　从1949年4月成立到20世纪60年代末，北约逐步建立起一整套体系完整、功能完备的军政体制。该体制顶层主要有三大机构：负责重大问题决策的北大西洋理事会、负责安全事务与总体防卫计划的防务计划委员会、负责制定军事作战计划并指挥武装力量的军事委员会。军事体制的骨干——欧洲、大西洋和海峡三大盟军最高司令部，直接对军事委员会负责。

　　冷战结束后，苏联的“后继者”俄罗斯实力大幅下降。失去主要对手的北约不愿退出历史舞台，仍希望在后冷战时代继续发挥作用。科索沃危机、“9·11”袭击等事件的发生，让北约意识到，应对“多样化、多层次、不确定和难以预测”的新威胁可以成为自身存在的新立足点。因此，以“危机处理”和“反恐”为主的诸多新使命，陆续被写入北约的官方文件中。

　　与此同时，美国和欧洲盟国对北约提出了两大主要诉求：一是希望北约成为重塑与原苏东各国关系、保障欧洲及其周边区域稳定的工具，这意味着北约需要强化政治职能；二是希望北约能够灵活而强势地应对层出不穷的新安全问题，这就要求北约具备应对重点地区危机与冲突的军事快速反应能力。

　　然而，北约在冷战期间形成的军政体制，却无法适应新使命的需要。首先，北约的政治与军事体制明显失衡。北约的政治权力架构较为简单，其功能仅限于制定政治方针，决策指向也拘泥传统的“遏制与接触”，致使北约的政治决策往往缺乏主动性和灵活性。另一方面，北约的军事体制过于庞大而复杂。三大盟军最高司令部之下均设立若干战区级司令部，其下又按照不同区域和军种设置了大量次级指挥机构。这种冷战形成的条块分割的指挥体制，难以有效应对新时期的各种突发性危机。

　　从这个角度观察，冷战后北约体制的改弦更张，正是沿着政治权利架构与军事体制转型两条线索发展的。

　　扩大政治影响 拓展“全球伙伴”

　　冷战后，北约的当务之急就是将原苏联东欧集团国家融入到由它主导的欧洲安全框架当中。为此，1991年底和1994年初，北约相继启动了北大西洋合作委员会（北合会）与“和平伙伴关系”计划。1997年5月，北约将相对松散的北合会升格为常设性质的“欧洲-大西洋”伙伴关系委员会，使之成为“和平伙伴关系”的固定机制。

　　以此为样板，北约又陆续与乌克兰、格鲁吉亚等原苏联国家建立了“北约-乌克兰”委员会、“北约-格鲁吉亚”委员会等常设机构。1997年，北约还同俄罗斯签署基本关系文件；2002年，成立了常设性的“北约-俄罗斯”理事会；在反恐、地区危机管理、防扩散及人道主义救援等领域，俄罗斯也部分地融入到了北约的决策程序之中。这些措施，一方面缓和了北约与俄罗斯关系，另一方面又弱化了俄罗斯、欧洲安全与合作组织以及欧盟的影响，在欧洲地区构建起了以逐步东扩的北约为主导的泛欧洲安全体系。

　　以此为样板，北约与地中海南岸、西巴尔干和海湾等欧洲近邻地区的国家陆续建立了“地中海对话”“亚得里亚海宪章”“伊斯坦布尔倡议”等协商平台。基于上述举措，北约2010年底推出的最新版转型指南——冷战后第三份“战略概念”中明确提出，合作安全已经成为与集体防卫和危机管理地位同等重要的北约三大任务之一。

　　在此基础上，北约向外拓展的步伐并未停止。2012年5月的芝加哥峰会上，北约进一步提出了“全球伙伴”构想。目前，日本、澳大利亚、新西兰、韩国、巴基斯坦、伊拉克、阿富汗和蒙古等亚太国家已加入其“全球伙伴”计划，并就一些具体项目与北约开展了实质性合作。