50余年戶籍制度變化:從限制盲流到積分落戶

　　一張薄薄的紙片，承載著就業、醫療、教育、養老、住房等利益，把人們的身份區分開。

　　有著50多年歷史的戶籍制度，從建立之初至今，經歷著緩慢的調整與變革。城鄉統一與遷徙自由，依然是人們所期待的改革目標。

　　十八屆三中全會后，國家新型城鎮化規劃發布，戶籍改革也隨之加速。不過，社會期待的戶籍法，10年前即開始調研起草，至今難產。

　　1950年代，限制農民進城

　　建國初期，我國沒有嚴格的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙。

　　當時，農民佔中國人口的絕大多數，城市無法容納過多的農村剩余勞動力。1953年，為減少城市的人口壓力和就業壓力，保障城市經濟發展，國家開始制止農民盲目流入城市。從農村中盲目流入城市的人，被簡稱為“盲流”。

　　1958年，全國人大常委會通了《中華人民共和國戶口登記條例》，包括常住、暫住、遷出、遷入等7項人口登記，以法律形式嚴格限制農民進入城市，並限制城市間人口流動。

　　從此，城市與農村間筑起了一道無形的“高牆”，城鄉分割的二元經濟模式得以確立。

　　戶口不僅僅起到限制人口流動的作用，幾乎滲透到生活的各個方面。

　　在那個物資匱乏的年代，人們的衣食住行都與戶籍捆綁。即使是城市居民也要憑戶口冊領取布票、糧票等票據，男女老少吃幾斤糧、穿幾尺布都要“有計劃按比例”分配。

　　此后陸續出台的一系列政策和規定，將戶口與勞動用工、住房、教育、社會福利等公民的權益挂起鉤。

　　1980—1990年代，發“身份証”，施行“藍印戶口”

　　1985年9月全國人大常委頒布《中華人民共和國居民身份証條例》，人不分城鄉均發身份証驗証身份，方便人口流動自由擇業。

　　《中國社會科學報》曾刊文稱，這是一項意義重大的改革，標示著身份管理的新方向是流動。

　　隨著市場經濟逐漸形成，加工業的興起，人口的流動已成為一股不可阻擋的潮流。

　　1994年以后，國家取消了戶口按照商品糧為標准劃分農業戶口和非農業戶口的“二元結構”，以居住地和職業劃分農業和非農業人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的登記制度。改革的總體思路是逐步實現戶籍的証件化管理。

　　上海、深圳、廣州等改革開放的前沿城市，在上世紀90年代中后期開始施行“藍印戶口”政策。

　　藍印戶口相當於國內的“投資移民”或者“技術移民”，投資購買當地政府規定的房產，或者滿足投資金額、納稅額、解決就業等條件，可以給予藍印戶口。

　　由於上海等大城市吸引力太強，不必靠藍印戶口刺激經濟。從今年5月31日起，天津停止外省市戶籍人員通過購商品住房、投資辦企業和引進人才辦理藍印戶口。至此，中國所有城市結束藍印戶口政策。

　　新世紀以來，小城鎮戶口放開 大城市改革緩慢

　　大范圍的戶籍改革，先是從小城鎮開始的。

　　1997年，公安部頒布《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關於完善農村戶籍管理制度的意見》，明確提出農民可以辦理小城鎮常住戶口的情況。

　　進入新世紀，國務院頒布《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革意見》，各地的戶籍改革陸續啟動。

　　2001年10月1日，中國以兩萬多個小城鎮為重點，推行戶籍制度改革，在小城鎮擁有固定住所和合法收入的外來人口均可辦理小城鎮戶口。

　　經批准在小城鎮落戶的人員，在入學、參軍、就業等方面與當地原有城鎮居民享有同等權利，履行同等義務。

　　江蘇、浙江、上海、山東、河南、四川、重慶等地啟動戶籍改革。廣東省更進一步，決定按照實際居住地登記戶口的原則，實行城鄉戶口登記管理一體化。

　　“不同規模和等級的城市，戶籍制度改革的力度各不相同。小城鎮戶籍制度改革的力度最大，中小城市次之，大城市戶籍制度改革的力度最小。”中國社科院人口所學者王美艷和蔡昉曾撰文得出上述結論。

　　戶籍改革的難度，與戶口的“含金量”成正比。據《新華每日電訊》報道，2012年，由國家發改委牽頭、多部委參加的專題調研組在全國不同城市調研發現，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”，“原來城市戶籍人口因擔心福利被攤薄”。

　　新華社曾指出，大城市尤其是特大城市面對大量涌入的外來人口，已經不堪重負，交通擁堵、環境污染、教育醫療資源緊張等“病症”日益顯現。嚴格控制這類城市落戶條件，是無奈而現實的選擇。

　　目前，作為特大城市，上海、廣州、深圳都已經採取了積分落戶政策。北京的戶籍改革則有待破冰。

　　戶籍法遲遲未入立法規劃

　　今年的全國兩會上，全國政協委員、環境保護部副部長吳曉青提出，推進新型城鎮化應統籌推進戶籍制度改革，適時制定出台戶籍法，統籌解決城市常住人口的教育、就業、醫療、住房等問題。

　　早在2005年，時任公安部法制局副局長孫茂利透露，公安部目前正抓緊調研起草戶籍法，但何時提交全國人大常委會審議尚不確定。他說，起草戶籍法的目的是，讓新的戶籍制度適應當前社會形勢下的人員流動，保障我國所有公民的平等自由權。

　　2007年，在一次新聞發布會上，時任公安部發言人武和平說，按照國務院的要求，公安機關正在修改戶籍改革文件，報國務院審批，並抓緊進行“戶口法”的立法調研。

　　2011年全國兩會，秦希燕等31名全國人大代表聯名提出議案稱，現行戶籍制度諸多弊端逐漸顯露，城鄉分割、人戶分離現象嚴重，限制人口和勞動力的自由流動。為實現城鄉一體化和城鄉人口之間自由流動，建議制定戶籍法。

　　對此，公安部提出，制定戶籍法是必要的。但是，由於戶籍管理中許多根本性問題尚未解決，出台戶籍法的時機暫時還不成熟。

　　根據2008年公布的十一屆全國人大常委會立法規劃，戶籍法屬於“由有關方面繼續開展研究論証，視情況作出相應安排”的法律。不過5年之內，戶籍法未提上立法日程。

　　去年公布的十二屆全國人大常委會五年立法規劃，則未出現戶籍法的身影。

　　新京報首席記者 關慶豐

　　注：本文部分內容參考《戶籍的性質、歷史與我國戶籍制度改革》一文

　　（原標題：50多年“進城難”：從限制“盲流”到積分落戶）

(來源:新京報)