详解美国军事转型：军政和军令分离 视中国为主要对手

资料图：日本主力战舰倾巢出动海上阅兵

人民网北京10月4日电  在当今世界，美国无疑是创造新的军事概念最多的国家，这与美国的军事转型直接相关。冷战后，美国没有因为“一超独霸”而沾沾自喜，而是以强烈的忧患意识，认真分析可能的新威胁，利用信息技术，提倡军事创新，推进军事转型。

美国的军事转型，把提升军队战斗力作为根本目标，始终围绕如何提高联合作战能力，如何打赢下一场战争。

军事转型是一项复杂的系统工程，涉及方方面面，投入大，风险高。10多年来，美国军队从上至下全力推动军事转型，军事领域始终保持着理论创新，并不断实践，国防和军队建设取得了很大成绩，其成功经验对我国国防和军队改革具有重要的借鉴意义。

军事专家樊高月向人民网记者介绍称，美国的军事转型始于20世纪90年代，1997年5月，美国国防部长威廉·S·科恩签发第一份《四年防务审查报告》，正式提出美国军事转型问题。十多年来，美国的军事转型从未停止，内容涉及防务战略、军事部署、体制编制、作战方式、合作方式、技术装备等方方面面，着力打造具有绝对优势的军事力量，维护美国领土安全和全球利益以及世界领导者地位。

只要军人“换脑筋”，巨舰同样好调头

俗话说“船小好调头”，但这话对美国军队这艘“巨舰”并不适用，美国在军事领域的理念始终保持前卫。

美军参联会前副主席欧文斯在总结变革经验时指出：“如果你希望改变像美军这样庞大的机构，不可缺少的第一步是先改变人的思想。”

美军从教育、制度、人事管理等多方面给军人创造良好环境，帮助军人更新观念。如通过军校等机构传授高科技和先进作战理论等知识；为高级军官提供讨论和辩论机会，在彼此交流碰撞中不断思考、创新，达到“换脑筋”目的；通过跨国别、跨部门、跨军种学习，让军人不断学习，提高联合作战能力和意识。

“美军的岗位轮换非常普遍，在一个岗位任职，两年三年就轮换，顶多四年。”国防大学教授金一南撰写的文章讲述了自己对美军岗位轮换的印象。美军认为，如果一件事情熟悉到闭着眼睛都能去干，剩下的就全是惰性、没有创造力了。对事情越不了解、越不熟悉，工作中就越小心戒惧，在这种状态下反而成效更高、更富创造性。在一个岗位一干就是数年甚至小半辈子，在美军看来简直不可想象，制度上也不允许。

思想观念的更新，保持了美军作战理论的不断创新。如1999年至2001年，美国连续推出3个版本的《快速决定作战》白皮书，系统阐述了“快速决定作战”概念。2001年7月，美国国防部全面阐述“网络中心战”概念，并将这个由海军提出的概念推向全军。2003年11月，美国国防部颁发《联合作战概念》，随后对联合作战概念体系进行不断修改完善。2009年以来，美军相继提出了“海空一体战”、“网空作战”、“联合作战进入”、“全球一体化作战”等概念。

心中有敌人，瞄准打赢下一场战争

美国军队保持着强烈的忧患意识，心中始终有敌人，追求军事力量的绝对优势。

二战后，苏联无疑是美国的头号敌人，两个超级大国展开大规模军备竞赛，直到1991年苏联轰然垮台。

1992年2月，美国国防部长切尼提交的1993财年《国防报告》，决定把美国防务计划重点从对付苏联全球挑战转向对付地区冲突。尽管当时已没有任何国家能挑战美国地位，美国仍提出面临四大威胁：地区性不稳定、大规模毁伤武器扩散、跨国危险、民主和改革遭遇失败的危险。

进入21世纪后，“9·11事件”让美军把目标转向了恐怖主义，并为此发动了阿富汗战争。

2012年，美国总统奥巴马和美国国防部长帕内塔首次联合签发“防务战略指南”文件《维持美国的全球领导地位：21世纪防务重点》。在这篇仅有8页的“指南”中，有3处明确提到中国。指南称“从长远看，中国作为地区大国出现，将有潜力以多种方式影响美国经济和安全。”显然，美国的这份重要报告，已经把中国看作美国战略调整中新的主要对手。为此，美国提出“重返亚太”战略，军事力量部署向亚太地区倾斜。

军政和军令分离，利于高效联合作战

军事改革的实质是解决国家军事体系的结构性和机制性矛盾，使军队适应新的安全形势和任务使命。历史证明，军事改革最大的难点是领导指挥体制问题。美军的转型过程中，对军队指挥体系臃肿、条块分割等问题痛下杀手，建立了一套高效的联合作战指挥体制。

美军目前的领导体制突出的特点是实行军政和军令系统双轨制，简单说就是“养兵”和“用兵”分离。军政系统是以“总统和国防部长-军种部长（军种参谋长）-军种部队”为基本链条，主要负责对机关和部队领导、管理、军种训练、军种联合基础训练和后勤保障。军令系统以“总统和国防部长（通过参联会主席）-联合作战司令部-作战部队”为基本链条，主要负责对部队的作战指挥、控制、协调和联合训练。

总统、国防部长构成美国军队最高指挥当局，负责战略决策。国防部长虽然是文职岗位，但掌握决策重权。参联会主席则是美国总统、国家安全委员会和国防部长的首席军事顾问，拥有美国武装力量军官的最高军衔，但没有作战指挥权。

“一旦开战，战区司令是唯一的指挥官，要对作战胜败承担责任。”樊高月介绍说，美军有9大司令部，包括6个战区司令部和3个职能司令部，其中战区司令部包括，南方司令部、北方司令部、中央司令部、太平洋司令部、欧洲司令部和非洲司令部，职能司令部包括战略司令部、特种作战司令部和运输司令部，美军的战区司令平时专职研究打仗，研究各种作战预案，这与我国目前的军区司令的职责有很大不同。

值得关注的是，美军的陆海空等军种部长只有“养兵权”，被剥夺了作战指挥权，避免了战时与战区司令分权。战区司令可根据作战需要从各军种调用部队，对战区内所有部队全权实施指挥，并直接向最高指挥当局负责。原军种参谋长战时仅承担这些部队的行政管理和后勤补给等责任。

现代作战爆发突然，节奏快、强度高，作战指挥的效率直接影响着战争运行，指挥链层级越少，权力越集中效率越高。美军军令系统仅由三级构成，联合作战司令部成为整个作战指挥链的枢纽和重心，对实现联合作战非常有利，大幅提升了指挥效率。

在构建联合作战指挥体制的同时，美军也针对现实威胁的变化，不断升级支撑联合作战指挥的指挥控制系统与联合作战战略战术。

军种规模结构合理，兵力部署向亚太倾斜

美国军队拥有144万兵员。从人员规模上看，美国兵力规模全球第二，不及中国（230万）。全球兵力规模最大的五个国家中，除中美外，印度目前兵力规模133万，俄罗斯120万，朝鲜111万。可以看出，五国兵员规模差距并不太大，但各国实际军事实力相差甚远。美国军队规模结构合理，领导指挥体制完善，武器装备先进，作战理论与时俱进，拥有全谱竞争优势。

美国奉行全球战略，美军的战斗都在远离本土、以大洋相隔的域外，因此非常重视海军、空军的发展。在美国144万兵力中，陆军为51万，占比35%，海军为57万（包括陆战队），占比38%，空军为40多万，占比26%。相比之下，中国军队中陆军比例高达70%，海空军加起来仅占30%。

冷战结束后，美国一直在根据未来战争需要不断调整兵力规模。近年来，美国经济持续下滑，国防预算大幅削减。为了实现“减钱不减战斗力”的目标，美国“防务战略指南”要求美军利用技术、联合和网络方面的优势，建设一支规模更小、适应能力更强、技术先进、反应敏捷、战备程度高的未来联合部队。据此，美国各军种对自身规模结构做出调整。据樊高月介绍，美军转型中各军种兵员比例变化不太大，裁减兵员的总趋势是裁减陆军和陆战队。从2012年到2016年，美国陆军将裁减8万人，陆战队将裁减2万人，海军裁减7艘导弹巡洋舰、空军裁减9900人。

在裁减军队规模的同时，美国将把60%的海空兵力部署到亚太地区。美国加强了关岛军事基地建设，使其能够起降B-1、B-2和B-52战略轰炸机，成为4大海外战略轰炸机前沿基地之一。美国还取得了新加坡、马来西亚、印尼、菲律宾等国军事基地的使用权。此外，美国还在西太平洋地区增加了一个航母战斗群、部分水面舰艇和核攻击潜艇，并在东亚滨海地区增加特种作战部队数量，提高其作战能力。

不过，美军的编制有时也存在军种比例失衡、影响作战运用的问题。例如，在转型初期，美国削减陆军规模，加强海空军。但在伊拉克和阿富汗战争中，陆军和陆战队出现明显兵力不足，疲于应付，空军也人员紧张。为此，2007年1月，美国决定陆军增加6.5万人，陆战队增加2.7万人，空军兵力也有所增加。

立足未来战争，打造新型战略威慑力量

美国重视作战理论和武器装备方面的领先优势，不断根据未来的威胁，发展战略威慑力量。

在军事转型中，除传统的陆海空军事力量外，美国高度重视核武器更新换代、太空和网空攻防能力发展，着重开发常规全球快速打击武器、网空作战武器、电子战装备等。

美国启动了“可靠替换弹头”计划，研究设计新型核弹，欲通过恢复核弹生产能力来保持核威慑，力求在2030年前后使大部分核武器得到更换。

太空方面，美国出台了《国家太空政策》等一系列政策，加快了太空武器研制的进程，如美国X-37B等太空作战平台，以及机载激光武器等。

美国近年在信息和网络方面增加了投入，在体制编制方面进行了调整，明显走在世界各国的前面。2009年10月2日，美国正式组建美国网络司令部。该司令部既包括负责保护五角大楼全球网络系统的“全球网络联合部队”，也包括负责对敌发动网络攻击的“网络战联合职能组成司令部”，下辖陆、海、空军和陆战队网络司令部和网络战部队，是目前全球规模最大的网络司令部。据估计，美军网络战部队目前有10万人左右，并且规模还在不断扩大。

构建管理机制确保转型顺利实施，努力化解改革阻力

军事转型是一项复杂的系统工程，涉及面广，投入大，风险高，一旦成功，将带来丰厚回报。但转型的过程，会触及到方方面面的利益，遇到阻力在所难免，也需要改革的参与者不断更新思想观念。

及时更新思想观念和搞好“顶层设计”是美军改革得以顺利进行的基本保障。其中立法保障是重要一环，如美国领导指挥体制的重大调整，分别是以1947年制定的《国家安全法》及修正案、1958年和1986年的两个《国防部改组法》来保障实施的。另外，美国的改革采用小步快跑的方式，逐步推进。如以信息化为核心的重大改革并非一次成型，是“摸着石头过河”，一步步走过来的，期间，其总体规划要定期或不定期更新，边试验边调整，逐步成型。

为确保转型顺利实施，美军根据需要建立相应的组织机构和工作机制，提供组织保障。美国国防部《转型计划指南》明确区分了主要领导人在转型中的基本职责：由国防部长负总责，参联会主席负责联合作战理论开发，审查批准联合作战能力建设需求；战区司令部司令和各军种部长分别负责制定联合转型和军种转型路线图等。此外，美军还先后成立联合部队司令部、军队转型办公室、“海空一体战”办公室等机构，负责协调全军转型活动，监督和评估战略转型实施情况。

美国在军事转型中也遇到重重阻力，主要是部门利益、狭隘观念和传统束缚等。改革决策人和组织者也需要获得高层支持，大胆改革，讲究策略，化解阻力。

美国军事转型的顺利实施，国家和军队领导的支持发挥着关键作用。前国防部长佩里和拉姆斯菲尔德、参联会前副主席欧文斯等人都是军事转型的大力倡导者和实施者。同时，为减轻阻力，美军强调转型不求一步到位，如美军建立和完善联合作战指挥体制就用了数十年的时间。另外，美国的改革也注意平衡各方利益，以获得多数人支持。如越战后，美国为裁军50万而特别拨款250亿美元用作安置费，规定提前退役人员享受正常退役待遇，解除这部分军人的后顾之忧，确保改革顺利实施。