10月，美國《2017財年國防授權法案》進入關鍵質詢期。除劃撥約6000億美元的國防費，該法案還用大量篇幅，闡述了美軍聯合作戰指揮體制改革的方向——

　　美軍新一輪指揮體制改革大幕將啟

　　10月，以改革為主基調的美國《2017財年國防授權法案》進入關鍵質詢期。最近一段時間，美軍高層同戰略與國際研究中心等知名智庫互動頻繁，積極為新一輪國防改革造勢。作為此輪國防改革的“重頭戲”，美軍聯合作戰指揮體制改革的力度超出預期，是美軍改革派突破《戈德華特-尼科爾斯法》的一次大膽嘗試，因此格外引人注目。

　　從美軍高層的國會証詞以及參眾兩院通過的法案看，此次聯合作戰指揮體制改革的重點是解決頂層指揮機構缺乏統籌、決策遲緩、效率低下等突出問題，從而強化美軍在大國競爭時代的危機應對和打贏能力。

　　胡亞軍制圖

　　強化參聯會職權，提升戰略整合能力

　　美軍現行作戰指揮體制以1986年通過的《戈德華特-尼科爾斯法》為藍本，主要吸取了美軍在越南戰爭、“沙漠一號”行動、“暴怒行動”中的失敗教訓，最大特點是建立了戰區主導型軍事指揮鏈。該體制賦予美軍戰區司令對戰區內所有部隊的指揮控制權，實現了“戰區一體化作戰”，因此能有效應對與地區性中小國家的軍事沖突，1990年的海灣戰爭及其后的幾場局部戰爭都是生動的例証。

　　近年來，隨著地區性大國的崛起、制導武器的擴散以及國際恐怖主義的蔓延，美國所處的安全環境發生深刻變化，安全挑戰呈現出跨地區、跨領域、跨職能的特征，遠遠超出了單個戰區或職能司令部的應對能力。安全挑戰的多維性與視野相對狹窄的美軍戰區主導型指揮架構格格不入，倒逼美軍重新審視30年基本未變的作戰指揮體制。正如美軍參聯會主席鄧福德所說：“我們的指揮控制體制實際上並不適應現代戰爭的特點，我們需要進行一些重要的改革”。

　　此外，在安全挑戰復雜多元且外溢效應明顯的今天，美國往往需要同時應對多個地區的危機態勢，客觀上需要在戰略層次上強化統籌協調，使呈全球部署態勢的美軍聯合部隊之間能夠迅速形成跨領域、跨層級、跨地區合力，以打贏“全球一體化作戰”。

　　這次改革，美軍希望通過強化參聯會特別是參聯會主席的職權，提升戰略層次的需求整合和統籌協調能力。在美軍現行指揮鏈中，總統和國防部長隻負責決策“打不打”“何時打”，至於“如何打”則主要由戰區司令決定。作為總統和國防部長的首席軍事顧問，參聯會主席沒有作戰指揮權，主要負責擬制軍隊建設長遠規劃、開發聯合條令、制定聯合教育訓練政策等。

　　此次擴權，將賦予參聯會主席三大權力。一是對美軍全球防務態勢的知情權。二是對美軍當前軍事行動的建議權，這意味著今后各戰區不僅需要向參聯會匯報情況，其作戰計劃也將接受參聯會的審查，聽取參聯會主席的意見。三是對美軍全球作戰資源的日常調配權，在這一點上美國國防部和國會已基本達成共識。雖然仍不在指揮鏈中，但擴權后的參聯會尤其是參聯會主席將成為影響美軍指揮鏈的“隱形之手”。

　　為增強參聯會主席的獨立性及其建議的客觀性，美國國會還要求將參聯會主席的法定任期從2年延長至4年。因為在2年任期制下，為謀求連任，參聯會主席需要尋求總統和國防部長的支持，其獨立性容易受到影響。之所以看重參聯會主席的獨立性，有著很深的歷史原因。上世紀80年代初，在國會醞釀《戈德華特-尼科爾斯法》過程中，時任防長凱斯帕·溫伯格對新法案明確表示反對，美國海軍甚至成了一個專門抵制新法案的“作戰室”，而時任參聯會主席大衛·瓊斯卻勇敢地表示支持改革，對新法案的出台發揮了積極作用。

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