詳解美國軍事轉型：軍政和軍令分離 視中國為主要對手

資料圖：日本主力戰艦傾巢出動海上閱兵

人民網北京10月4日電  在當今世界，美國無疑是創造新的軍事概念最多的國家，這與美國的軍事轉型直接相關。冷戰后，美國沒有因為“一超獨霸”而沾沾自喜，而是以強烈的憂患意識，認真分析可能的新威脅，利用信息技術，提倡軍事創新，推進軍事轉型。

美國的軍事轉型，把提升軍隊戰斗力作為根本目標，始終圍繞如何提高聯合作戰能力，如何打贏下一場戰爭。

軍事轉型是一項復雜的系統工程，涉及方方面面，投入大，風險高。10多年來，美國軍隊從上至下全力推動軍事轉型，軍事領域始終保持著理論創新，並不斷實踐，國防和軍隊建設取得了很大成績，其成功經驗對我國國防和軍隊改革具有重要的借鑒意義。

軍事專家樊高月向人民網記者介紹稱，美國的軍事轉型始於20世紀90年代，1997年5月，美國國防部長威廉·S·科恩簽發第一份《四年防務審查報告》，正式提出美國軍事轉型問題。十多年來，美國的軍事轉型從未停止，內容涉及防務戰略、軍事部署、體制編制、作戰方式、合作方式、技術裝備等方方面面，著力打造具有絕對優勢的軍事力量，維護美國領土安全和全球利益以及世界領導者地位。

隻要軍人“換腦筋”，巨艦同樣好調頭

俗話說“船小好調頭”，但這話對美國軍隊這艘“巨艦”並不適用，美國在軍事領域的理念始終保持前衛。

美軍參聯會前副主席歐文斯在總結變革經驗時指出：“如果你希望改變像美軍這樣龐大的機構，不可缺少的第一步是先改變人的思想。”

美軍從教育、制度、人事管理等多方面給軍人創造良好環境，幫助軍人更新觀念。如通過軍校等機構傳授高科技和先進作戰理論等知識﹔為高級軍官提供討論和辯論機會，在彼此交流碰撞中不斷思考、創新，達到“換腦筋”目的﹔通過跨國別、跨部門、跨軍種學習，讓軍人不斷學習，提高聯合作戰能力和意識。

“美軍的崗位輪換非常普遍，在一個崗位任職，兩年三年就輪換，頂多四年。”國防大學教授金一南撰寫的文章講述了自己對美軍崗位輪換的印象。美軍認為，如果一件事情熟悉到閉著眼睛都能去干，剩下的就全是惰性、沒有創造力了。對事情越不了解、越不熟悉，工作中就越小心戒懼，在這種狀態下反而成效更高、更富創造性。在一個崗位一干就是數年甚至小半輩子，在美軍看來簡直不可想象，制度上也不允許。

思想觀念的更新，保持了美軍作戰理論的不斷創新。如1999年至2001年，美國連續推出3個版本的《快速決定作戰》白皮書，系統闡述了“快速決定作戰”概念。2001年7月，美國國防部全面闡述“網絡中心戰”概念，並將這個由海軍提出的概念推向全軍。2003年11月，美國國防部頒發《聯合作戰概念》，隨后對聯合作戰概念體系進行不斷修改完善。2009年以來，美軍相繼提出了“海空一體戰”、“網空作戰”、“聯合作戰進入”、“全球一體化作戰”等概念。

心中有敵人，瞄准打贏下一場戰爭

美國軍隊保持著強烈的憂患意識，心中始終有敵人，追求軍事力量的絕對優勢。

二戰后，蘇聯無疑是美國的頭號敵人，兩個超級大國展開大規模軍備競賽，直到1991年蘇聯轟然垮台。

1992年2月，美國國防部長切尼提交的1993財年《國防報告》，決定把美國防務計劃重點從對付蘇聯全球挑戰轉向對付地區沖突。盡管當時已沒有任何國家能挑戰美國地位，美國仍提出面臨四大威脅：地區性不穩定、大規模毀傷武器擴散、跨國危險、民主和改革遭遇失敗的危險。

進入21世紀后，“9·11事件”讓美軍把目標轉向了恐怖主義，並為此發動了阿富汗戰爭。

2012年，美國總統奧巴馬和美國國防部長帕內塔首次聯合簽發“防務戰略指南”文件《維持美國的全球領導地位：21世紀防務重點》。在這篇僅有8頁的“指南”中，有3處明確提到中國。指南稱“從長遠看，中國作為地區大國出現，將有潛力以多種方式影響美國經濟和安全。”顯然，美國的這份重要報告，已經把中國看作美國戰略調整中新的主要對手。為此，美國提出“重返亞太”戰略，軍事力量部署向亞太地區傾斜。

軍政和軍令分離，利於高效聯合作戰

軍事改革的實質是解決國家軍事體系的結構性和機制性矛盾，使軍隊適應新的安全形勢和任務使命。歷史証明，軍事改革最大的難點是領導指揮體制問題。美軍的轉型過程中，對軍隊指揮體系臃腫、條塊分割等問題痛下殺手，建立了一套高效的聯合作戰指揮體制。

美軍目前的領導體制突出的特點是實行軍政和軍令系統雙軌制，簡單說就是“養兵”和“用兵”分離。軍政系統是以“總統和國防部長-軍種部長（軍種參謀長）-軍種部隊”為基本鏈條，主要負責對機關和部隊領導、管理、軍種訓練、軍種聯合基礎訓練和后勤保障。軍令系統以“總統和國防部長（通過參聯會主席）-聯合作戰司令部-作戰部隊”為基本鏈條，主要負責對部隊的作戰指揮、控制、協調和聯合訓練。

總統、國防部長構成美國軍隊最高指揮當局，負責戰略決策。國防部長雖然是文職崗位，但掌握決策重權。參聯會主席則是美國總統、國家安全委員會和國防部長的首席軍事顧問，擁有美國武裝力量軍官的最高軍銜，但沒有作戰指揮權。

“一旦開戰，戰區司令是唯一的指揮官，要對作戰勝敗承擔責任。”樊高月介紹說，美軍有9大司令部，包括6個戰區司令部和3個職能司令部，其中戰區司令部包括，南方司令部、北方司令部、中央司令部、太平洋司令部、歐洲司令部和非洲司令部，職能司令部包括戰略司令部、特種作戰司令部和運輸司令部，美軍的戰區司令平時專職研究打仗，研究各種作戰預案，這與我國目前的軍區司令的職責有很大不同。

值得關注的是，美軍的陸海空等軍種部長隻有“養兵權”，被剝奪了作戰指揮權，避免了戰時與戰區司令分權。戰區司令可根據作戰需要從各軍種調用部隊，對戰區內所有部隊全權實施指揮，並直接向最高指揮當局負責。原軍種參謀長戰時僅承擔這些部隊的行政管理和后勤補給等責任。

現代作戰爆發突然，節奏快、強度高，作戰指揮的效率直接影響著戰爭運行，指揮鏈層級越少，權力越集中效率越高。美軍軍令系統僅由三級構成，聯合作戰司令部成為整個作戰指揮鏈的樞紐和重心，對實現聯合作戰非常有利，大幅提升了指揮效率。

在構建聯合作戰指揮體制的同時，美軍也針對現實威脅的變化，不斷升級支撐聯合作戰指揮的指揮控制系統與聯合作戰戰略戰術。

軍種規模結構合理，兵力部署向亞太傾斜

美國軍隊擁有144萬兵員。從人員規模上看，美國兵力規模全球第二，不及中國（230萬）。全球兵力規模最大的五個國家中，除中美外，印度目前兵力規模133萬，俄羅斯120萬，朝鮮111萬。可以看出，五國兵員規模差距並不太大，但各國實際軍事實力相差甚遠。美國軍隊規模結構合理，領導指揮體制完善，武器裝備先進，作戰理論與時俱進，擁有全譜競爭優勢。

美國奉行全球戰略，美軍的戰斗都在遠離本土、以大洋相隔的域外，因此非常重視海軍、空軍的發展。在美國144萬兵力中，陸軍為51萬，佔比35%，海軍為57萬（包括陸戰隊），佔比38%，空軍為40多萬，佔比26%。相比之下，中國軍隊中陸軍比例高達70%，海空軍加起來僅佔30%。

冷戰結束后，美國一直在根據未來戰爭需要不斷調整兵力規模。近年來，美國經濟持續下滑，國防預算大幅削減。為了實現“減錢不減戰斗力”的目標，美國“防務戰略指南”要求美軍利用技術、聯合和網絡方面的優勢，建設一支規模更小、適應能力更強、技術先進、反應敏捷、戰備程度高的未來聯合部隊。據此，美國各軍種對自身規模結構做出調整。據樊高月介紹，美軍轉型中各軍種兵員比例變化不太大，裁減兵員的總趨勢是裁減陸軍和陸戰隊。從2012年到2016年，美國陸軍將裁減8萬人，陸戰隊將裁減2萬人，海軍裁減7艘導彈巡洋艦、空軍裁減9900人。

在裁減軍隊規模的同時，美國將把60%的海空兵力部署到亞太地區。美國加強了關島軍事基地建設，使其能夠起降B-1、B-2和B-52戰略轟炸機，成為4大海外戰略轟炸機前沿基地之一。美國還取得了新加坡、馬來西亞、印尼、菲律賓等國軍事基地的使用權。此外，美國還在西太平洋地區增加了一個航母戰斗群、部分水面艦艇和核攻擊潛艇，並在東亞濱海地區增加特種作戰部隊數量，提高其作戰能力。

不過，美軍的編制有時也存在軍種比例失衡、影響作戰運用的問題。例如，在轉型初期，美國削減陸軍規模，加強海空軍。但在伊拉克和阿富汗戰爭中，陸軍和陸戰隊出現明顯兵力不足，疲於應付，空軍也人員緊張。為此，2007年1月，美國決定陸軍增加6.5萬人，陸戰隊增加2.7萬人，空軍兵力也有所增加。

立足未來戰爭，打造新型戰略威懾力量

美國重視作戰理論和武器裝備方面的領先優勢，不斷根據未來的威脅，發展戰略威懾力量。

在軍事轉型中，除傳統的陸海空軍事力量外，美國高度重視核武器更新換代、太空和網空攻防能力發展，著重開發常規全球快速打擊武器、網空作戰武器、電子戰裝備等。

美國啟動了“可靠替換彈頭”計劃，研究設計新型核彈，欲通過恢復核彈生產能力來保持核威懾，力求在2030年前后使大部分核武器得到更換。

太空方面，美國出台了《國家太空政策》等一系列政策，加快了太空武器研制的進程，如美國X-37B等太空作戰平台，以及機載激光武器等。

美國近年在信息和網絡方面增加了投入，在體制編制方面進行了調整，明顯走在世界各國的前面。2009年10月2日，美國正式組建美國網絡司令部。該司令部既包括負責保護五角大樓全球網絡系統的“全球網絡聯合部隊”，也包括負責對敵發動網絡攻擊的“網絡戰聯合職能組成司令部”，下轄陸、海、空軍和陸戰隊網絡司令部和網絡戰部隊，是目前全球規模最大的網絡司令部。據估計，美軍網絡戰部隊目前有10萬人左右，並且規模還在不斷擴大。

構建管理機制確保轉型順利實施，努力化解改革阻力

軍事轉型是一項復雜的系統工程，涉及面廣，投入大，風險高，一旦成功，將帶來豐厚回報。但轉型的過程，會觸及到方方面面的利益，遇到阻力在所難免，也需要改革的參與者不斷更新思想觀念。

及時更新思想觀念和搞好“頂層設計”是美軍改革得以順利進行的基本保障。其中立法保障是重要一環，如美國領導指揮體制的重大調整，分別是以1947年制定的《國家安全法》及修正案、1958年和1986年的兩個《國防部改組法》來保障實施的。另外，美國的改革採用小步快跑的方式，逐步推進。如以信息化為核心的重大改革並非一次成型，是“摸著石頭過河”，一步步走過來的，期間，其總體規劃要定期或不定期更新，邊試驗邊調整，逐步成型。

為確保轉型順利實施，美軍根據需要建立相應的組織機構和工作機制，提供組織保障。美國國防部《轉型計劃指南》明確區分了主要領導人在轉型中的基本職責：由國防部長負總責，參聯會主席負責聯合作戰理論開發，審查批准聯合作戰能力建設需求﹔戰區司令部司令和各軍種部長分別負責制定聯合轉型和軍種轉型路線圖等。此外，美軍還先后成立聯合部隊司令部、軍隊轉型辦公室、“海空一體戰”辦公室等機構，負責協調全軍轉型活動，監督和評估戰略轉型實施情況。

美國在軍事轉型中也遇到重重阻力，主要是部門利益、狹隘觀念和傳統束縛等。改革決策人和組織者也需要獲得高層支持，大膽改革，講究策略，化解阻力。

美國軍事轉型的順利實施，國家和軍隊領導的支持發揮著關鍵作用。前國防部長佩裡和拉姆斯菲爾德、參聯會前副主席歐文斯等人都是軍事轉型的大力倡導者和實施者。同時，為減輕阻力，美軍強調轉型不求一步到位，如美軍建立和完善聯合作戰指揮體制就用了數十年的時間。另外，美國的改革也注意平衡各方利益，以獲得多數人支持。如越戰后，美國為裁軍50萬而特別撥款250億美元用作安置費，規定提前退役人員享受正常退役待遇，解除這部分軍人的后顧之憂，確保改革順利實施。